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"... la negativa o revocatoria de la solvencia laboral por parte de la Inspectoría del Trabajo, responde a una medida administrativa que emplea el Estado para cumplir uno de unos sus más altos fines como lo es, la protección de los derechos humanos laborales y sindicales de los trabajadores y trabajadoras...."
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"...Realizado el estudio de las actas procesales que integran el expediente, esta Sala Político-Administrativa pasa a decidir, previas las siguientes consideraciones:

I

DEL ACTO IMPUGNADO



El acto administrativo cuya nulidad se solicita, dispone lo siguiente:



“Decreto N° 4.248                                               30 de enero de 2006

HUGO CHAVEZ FRIAS

Presidente de la República

En ejercicio de la atribución que le confieren los numerales 1, 2 y 24 del artículo 236, los artículos 89 y 299 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela y, 13, 17 y 586 de la Ley Orgánica del Trabajo, en Consejo de Ministros,

CONSIDERANDO

Que la República Bolivariana de Venezuela se constituye como un Estado Democrático y Social de Derecho y de Justicia, que propugna como valores superiores de su ordenamiento jurídico y de su actuación la garantía universal e indivisible de los derechos humanos;

CONSIDERANDO

Que el Estado debe proteger y enaltecer la persona humana, dictando normas y adelantando medidas que garanticen su protección, su igualdad frente a la ley y el ejercicio pleno de sus derechos humanos laborales, bajo la inspiración de la justicia social y de la equidad;

CONSIDERANDO

Que el Estado debe velar porque los patronos y patronas cumplan con las disposiciones relativas a la jornada de trabajo, vacaciones, salario mínimo digno y vital, prestaciones sociales, estabilidad laboral e inamovilidad laboral, libre asociación sindical, negociación colectiva voluntaria y demás derechos y beneficios laborales reconocidos en el ordenamiento jurídico venezolano;

CONSIDERANDO

Que a tales fines resulta necesario adoptar medidas dirigidas a garantizar que los patronos y patronas cumplan con los derechos laborales que les corresponden a sus trabajadores y trabajadoras, en un marco de responsabilidad y solidaridad social.

DECRETA

Objeto

Artículo 1°. Este Decreto tiene por objeto regular el otorgamiento, vigencia, control y revocatoria de la solvencia laboral de los patronos y patronas, incluidas las asociaciones cooperativas que contraten los servicios de no asociados, con la finalidad de garantizar los derechos humanos laborales de los trabajadores y trabajadoras.

Definición de Solvencia Laboral

Artículo 2°. La solvencia laboral es un documento administrativo emanado del Ministerio del Trabajo que certifica que el patrono o patrona respeta efectivamente los derechos humanos laborales y sindicales de sus trabajadores y trabajadoras, el cual constituye un requisito imprescindible para celebrar contratos, convenios y acuerdos con el Estado.



Obligatoriedad de la Solvencia Laboral

Artículo 3°. Los órganos, entes y empresas del Estado sólo podrán celebrar contratos, convenios o acuerdos con patronos o patronas a quienes el Ministerio del Trabajo les haya expedido la solvencia laboral correspondiente, la cual constituye un requisito indispensable para:

a)      Solicitar créditos provenientes del sistema financiero público;

b)      Acceder al Sistema Nacional de Garantías, Fondo de Riesgo y Sociedad de Capital de Riesgo;

c)      Recibir asistencia técnica y servicios no financieros;

d)      Participar en los programas de compras del Estado, Ruedas y Macro Ruedas de Negocios, nacionales e internacionales;

e)      Renegociar deudas con el Estado;

f)       Recibir apoyo y protección integral para la innovación y ampliación tecnológica;

g)      Solicitar recursos que favorezcan la importación de materias primas, insumos y/o tecnologías dirigidos a mejorar y ampliar la producción;

h)      Participar en procesos de licitación;

i)        Tramitar y recibir divisas de la Administración Pública Nacional;

j)       Solicitar para su aprobación el otorgamiento de permisos o licencias de importación y exportación.

Procedimiento

Artículo 4°.  La solicitud de solvencia laboral será presentada por los patronos o patronas ante la Inspectoría del Trabajo competente y tendrá una vigencia de un (1) año. El Inspector del Trabajo negará o revocará la solvencia laboral cuando el patrono o patrona:

a)      Incumpla una Resolución del Ministro o Ministra del Trabajo o cualquier otro acto o decisión dictada por éste o ésta en el ámbito de sus competencias;

b)      Se niegue a cumplir efectivamente la providencia administrativa o cautelar de reenganche y pago de salarios caídos, así como cualquier otra orden o decisión que dicte la Inspectoría del Trabajo en el ámbito de su competencia;

c)      Desacate cualquier observación realizada por los funcionarios competentes en materia de supervisión e inspección del trabajo;

d)      Incumpla cualquier observación o requerimiento dictado por el Instituto Venezolano de los Seguros Sociales o el Instituto Nacional de Prevención, Seguridad y Salud Laborales en el ámbito de su competencia;

e)      Incumpla una decisión de los tribunales con competencia en materia del trabajo o la seguridad social;

f)       No cumpla oportunamente con las cotizaciones y demás aportes al Sistema de Seguridad Social;

g)      Menoscabe los derechos de libertad sindical, negociación colectiva voluntaria o de huelga.

Revocatoria

Artículo 5°. En cualquier momento, y previa comprobación de los hechos que lo motiven, el Inspector del Trabajo revocará la solvencia laboral al patrono o patrona que incurra en los supuestos indicados en la disposición precedente. A tal efecto, cualquier persona podrá denunciar estas situaciones ante las autoridades competentes.

Registro Nacional de Empresas y Establecimientos

Artículo 6°. El Ministerio del Trabajo, mediante Resolución Especial, desarrollará el Registro Nacional de Empresas y Establecimientos que tendrá carácter público, en el cual se hará constar todo lo referente a las Solvencias Laborales.

Responsabilidades

Artículo 7°. El incumplimiento del presente Decreto por parte de los funcionarios públicos o representantes de los entes del sector público involucrados, dará lugar al establecimiento de su responsabilidad de conformidad con lo establecido en la Ley Contra la Corrupción, sin perjuicio de las responsabilidades administrativas, penales y civiles a que hubiere lugar.

Vigencia

Artículo 8°. Este Decreto entrará en vigencia a los sesenta (60) días siguientes a su publicación en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela.

Las solicitudes de solvencia laboral en curso, ante las Inspectorías del Trabajo, se seguirán tramitando de conformidad con las normas que resulten aplicables.

Ejecución

Artículo 9°. La Ministra del Trabajo queda encargada de la ejecución del presente Decreto”. (Negrillas del texto citado).

II

FUNDAMENTOS DEL RECURSO DE NULIDAD

Los abogados Rafael Chavero Gazdik, Gustavo Linares Benzo y Carlos Ayala Corao -antes identificados- actuando con el carácter de apoderados judiciales de la asociación civil Confederación Venezolana de Industriales “CONINDUSTRIA”, interpusieron recurso contencioso administrativo de nulidad conjuntamente con solicitud de suspensión de efectos contra el Decreto N° 4.248, dictado por el Presidente de la República en fecha 30 de enero de 2006 y publicado en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela N° 38.371 de fecha 2 de febrero de 2006, mediante el cual se regula el otorgamiento, vigencia, control y revocatoria de la solvencia laboral de los patronos, con base en los siguientes argumentos:

1. De la denuncia de violación al principio de la reserva legal, así como la relativa a la configuración de los vicios de usurpación de funciones y ausencia de base legal.

Al respecto, señalaron que en el presente caso el acto impugnado vulnera abiertamente el principio de la reserva legal, al establecer condiciones y requisitos para el ejercicio del derecho al trabajo y a la libertad económica, impuestos en una norma que no ha sido dictada por el Poder Legislativo Nacional y mucho menos mediante una Ley Orgánica. Añaden, que el Ejecutivo no cuenta con una habilitación de donde se deriven directrices o parámetros para establecer el sistema regulatorio como el previsto en el Decreto N° 4.248.

En el presente apartado, también sostuvieron los apoderados de la recurrente que el acto cuya nulidad es solicitada adolece del vicio de usurpación de funciones, al considerar que a través de su adopción el Ejecutivo Nacional pretende asumir competencias que ni siquiera el legislador tiene encomendadas, al establecer un sistema autorizatorio que no se encuentra previsto ni sugerido en las leyes que regulan el sector laboral, toda vez que de las normas invocadas en la base legal del Decreto N° 4.248 “no se puede inducir, ni siquiera inferir”, que el legislador autoriza a funcionarios de la Administración Pública a exigir solvencias laborales.

Por lo anterior, añadieron que el referido Decreto incurre en el vicio de ausencia de base legal, por haber interpretado erradamente los artículos 236, 89 y 299 de la Constitución, así como los artículos 13, 17 y 586 de la Ley Orgánica del Trabajo, los cuales no le atribuyen al Presidente de la República competencia para crear un sistema autorizatorio de solvencias laborales.

Asimismo, insistieron que el artículo 13 de la Ley Orgánica del Trabajo no podría entenderse como una delegación al Ejecutivo Nacional para establecer limitaciones a los derechos constitucionales no previstas en dicha Ley, pues en todo caso tal potestad tendría que ser concreta y específica como sucede con otras normas previstas en ella, donde el legislador en forma determinada le atribuye al Presidente de la República la competencia para interferir en la autonomía de las partes, pero únicamente para fijar el salario mínimo y sus aumentos.

2. De la denuncia concerniente a la prescindencia total y absoluta del procedimiento previsto en los artículos 136 y 137 de la Ley Orgánica de la Administración Pública.

Sobre el particular, adujeron que el acto recurrido fue dictado sin haber consultado a sus destinatarios principales, es decir, a los representantes del sector industrial y empresarial del país, “lo que constituye una clara violación de los derechos constitucionales de los destinatarios del acto, además de una clara violación al principio constitucional de participación ciudadana, el cual es uno de los pilares básicos de nuestro Estado de Derecho”.

De este modo, refirieron que en virtud de lo previsto en el artículo 137 de la Ley Orgánica de la Administración Pública, el Decreto N° 4.248 dictado por el Ejecutivo Nacional mediante el cual se regula el otorgamiento, vigencia, control y revocatoria de la solvencia laboral de los patronos, estaría viciado de nulidad absoluta, al haber sido dictado sin cumplir con las formalidades procedimentales previstas en dicha Ley.

3. De la denuncia de violación a la garantía de la legalidad de las sanciones administrativas.

Fundamentaron la presente denuncia aduciendo que mediante el Decreto N° 4.248 el Ejecutivo Nacional ha creado sanciones administrativas, a través de las cuales se pueden revocar las solvencias laborales, es decir, actos administrativos generadores de derechos subjetivos, impidiendo de esta manera el pleno y total ejercicio de la libertad económica, “y ello se ha hecho sin contar con la más mínima tipificación legal y en forma claramente desproporcionada, vaga e imprecisa”.

Señalaron que las sanciones estipuladas en el artículo 4 del acto recurrido desconocen el derecho fundamental previsto en el artículo 49 numeral 6 del Texto Constitucional, según el cual “ninguna persona podrá ser sancionada por actos u omisiones que no fueren previstos como delitos, faltas o infracciones en leyes preexistentes”.

4. De la denuncia de vulneración del derecho a la libertad económica.

Los representantes judiciales de la parte actora expresaron que los márgenes de discrecionalidad que deja abierto el artículo 4 del Decreto N° 4.248 “son sencillamente incompatibles e insuficientes con las garantías que requiere la protección del derecho fundamental a la libertad económica”.

Por otra parte, indicaron que “la normativa cuestionada no es proporcional frente a los fines que busca tutelar, lo que conlleva a una afectación ilegítima del derecho a la libertad económica previsto en el artículo 112 de la Constitución”.

En este orden de ideas, sostuvieron que aun cuando el fin perseguido por el Estado al dictar el acto impugnado es legítimo, la creación de un nuevo sistema autorizatorio resulta una opción claramente exagerada, injustificada y desproporcionada para lograr los cometidos previstos en el Decreto N° 4.248.

Así, expresaron que no existen razones suficientes que justifiquen la creación de un nuevo sistema autorizatorio para exigir solvencias laborales a todas las empresas regidas por la legislación laboral, cuando nuestro ordenamiento jurídico está cargado de normas legales destinadas a cumplir con los mismos fines, entre las cuales destacaron los artículos siguientes: (i) 118 de la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo; (ii) 639 y 642 de la Ley Orgánica del Trabajo; (iii) 31 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales; (iv) 483 del Código Penal; y (v) 115 del Decreto con rango, valor y fuerza de Ley Orgánica del Sistema de Seguridad Social.

5. De la denuncia de violación al derecho a la defensa, al debido proceso y a la tutela judicial efectiva.

Sobre este particular, adujeron que el acto impugnado supone una limitación en cuanto al acceso a la justicia y a un debido proceso administrativo o judicial, toda vez que de antemano impone cargas o consecuencias jurídicas que desestimulan o dificultan el acceso a los procedimientos legalmente establecidos, destinados a desvirtuar las imputaciones o consideraciones que pudieran tener los órganos administrativos en materia laboral.

Reiteraron que el sistema autorizatorio previsto en el acto normativo recurrido establece sanciones que podrían resultar -a su decir- extremadamente injustas y desproporcionadas con las irregularidades que busca evitar.

Igualmente alegaron que, considerando las consecuencias que de ello se derivan, resulta contrario a los derechos constitucionales a la defensa, al debido proceso y a la tutela judicial efectiva que se le niegue o revoque una solvencia laboral a una empresa, cuando “simplemente” se ha desacatado cualquier orden que podría ser contraria a derecho, pero que su impugnación impediría en la práctica la obtención de la autorización necesaria para ejercer actividades económicas de lícito comercio.

6. De la denuncia de vulneración de la garantía de no ser juzgado dos veces por la misma causa (non bis in idem).

Manifestaron que las normas contenidas en el Decreto impugnado buscan sancionar dos veces, y hasta en forma paralela, las mismas faltas o conductas.

En tal sentido, reiteran que nuestra legislación establece una serie de normas destinadas a sancionar las actuaciones que se pretenden reprimir con el acto atacado, “pero ahora sin habilitación legal y en forma mucho más vaga e imprecisa”, lo cual es contrario a la garantía del non bis in ídem prevista en el numeral 7 del artículo 49 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.

7. De la denuncia de transgresión del derecho a ser juzgado por el juez natural.

Arguyen sobre el particular, que el acto recurrido impide que las empresas sujetas a la legislación laboral venezolana puedan cuestionar ante los órganos administrativos y judiciales competentes las posibles infracciones o faltas a que hace referencia el artículo 4 del Decreto N° 4.248.

En ese contexto agregan que ese cuerpo normativo le arrebata al Poder Judicial la función de hacer cumplir lo juzgado, imponiendo una sanción a la empresa respectiva que podría ocasionar daños de graves magnitudes e incluso la continuación de su objeto social.

En consecuencia, sostienen que es “evidente” que el referido Decreto desconoce el derecho a ser juzgado por el juez o el funcionario natural, conforme lo previsto en el numeral 4 del artículo 49 de la Constitución, al permitirle a los Inspectores del Trabajo que “tomen decisiones de gravísimas consecuencias para las empresas reguladas por la legislación laboral venezolana, arrebatándole la función decisora a los jueces o funcionarios competentes a quienes la ley ha atribuido el control de la tutela judicial efectiva y la legalidad de los actos administrativos”.

8. De la denuncia de violación del principio de presunción de inocencia.

En cuanto al principio enunciado, manifestaron que el sistema autorizatorio creado a través del Decreto N° 4.248, presupone que todas las empresas domiciliadas en el país son infractoras, es decir, “parte con la posibilidad de que se sancione mediante un acto que prejuzga como definitivo, a las empresas a quienes los Inspectores del Trabajo consideren que han incumplido las disposiciones contenidas en el artículo 4° del Decreto impugnado”. (Sic).

Adicionalmente, sostuvieron que a través del acto recurrido se podría imponer una sanción o negar un acto sin el cual las empresas no pueden ejercer actividades de lícito comercio, antes que las autoridades administrativas o judiciales competentes se puedan pronunciar sobre la legalidad de la actuación administrativa, lo cual constituye -a su decir- una violación a la garantía de la presunción de inocencia, prevista en el artículo 49.2 de la Constitución.

9. De la denuncia de vulneración del principio de buena fe previsto en el Decreto con rango y fuerza de Ley sobre Simplificación de Trámites Administrativos.

Razonaron que el sistema autorizatorio que pretende instaurar el Decreto N° 4.248, desconoce el principio de buena fe expresamente establecido en los artículos 8 y 10 del Decreto con rango y fuerza de Ley sobre Simplificación de Trámites Administrativos, por las siguientes razones: (i) Presupone que todas las empresas domiciliadas en el país son infractoras, obligándolas a obtener una solvencia laboral, en lugar de sancionar a las que incumplan con los actos dictados por las autoridades administrativas competentes; (ii) Impone trámites innecesarios que incrementan el costo operacional de la Administración Pública y de las empresas sometidas a la legislación laboral; y (iii) Contraría lo dispuesto en los artículos 15 y 26 del identificado Decreto-Ley.

III

DEL ESCRITO DE LA PROCURADURÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA

En la oportunidad de celebrarse el acto de informes, la abogada Ramona del Carmen Chacón Arias, antes identificada, actuando en su carácter de sustituta de la Procuradora General de la República, consignó escrito de conclusiones, en el cual alegó lo siguiente:

1.- Que “el emisor del acto cuestionado (…) actuó dentro del marco de las facultades que le asigna la Constitución y la Ley”, por lo tanto es improcedente la denuncia del vicio de usurpación de funciones y así solicitó fuese declarado.

2.- Que “el fundamento constitucional y legal, faculta al ciudadano Presidente de la República, para que en ejercicio de su actividad administrativa, dicte decretos a fin de hacer real y efectiva la protección de los derechos laborales de los trabajadores; siendo necesario para ello, adoptar medidas tendentes a garantizarlos, logrando la progresividad de tales derechos, consagrado expresamente en las leyes, estas son: Ley Orgánica del Trabajo, Ley del Seguro Social, Ley Orgánica de Prevención y Condiciones y Medio Ambiente del Trabajo, entre otras. De manera, que resulta improcedente aplicar el procedimiento de consulta a que alude el artículo 163 de la Ley Orgánica de la Administración Pública”.

3.- Que “se desprende de la base legal del acto, que el Presidente de la República se limitó a formular unos lineamientos para ser (sic) efectivo el cumplimiento de las obligaciones de los patronos para con los trabajadores, como bien señala el ordinal primero del artículo 236 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela y la normativa laboral, disposiciones que le dan al Ejecutivo Nacional las más amplias facultades para lograr la protección de los derechos laborales, ya previstos en leyes existentes sin vulnerar su espíritu propósito y razón”.

4.- Que “el requerimiento de la solvencia laboral donde conste el cumplimiento por parte de las empresas de sus obligaciones con los trabajadores en modo alguno constituye una violación a la libertad económica”.

5.- Que “en ningún momento el citado acto cierra de manera arbitraria y contrario al ordenamiento jurídico vigente, el debido proceso y el derecho a la defensa de los patronos que pudieran estar incursos en cualquiera de los supuestos previstos en el artículo 4 del Decreto N° 4.248, relacionado con la expedición, revocatoria o negativa de la solvencia laboral”.

6.- Que la recurrente denuncia “la violación a la garantía de la legalidad de las sanciones administrativas, tratando tendenciosamente de atribuir al acto recurrido una finalidad sancionatoria, cuando el objetivo perseguido, es que las empresas efectivamente cumplan con las obligaciones en materia laboral, evitando prácticas irregulares que en definitiva impedían la protección de los derechos de los trabajadores”.

7.- Que “el funcionario administrativo sólo se limita a constatar el cumplimiento del mandamiento judicial, sin que ello implique usurpar las funciones propias de los órganos judiciales, pues su actividad únicamente tenderá a comprobar la existencia o no del supuesto fáctico previsto en el literal e del artículo 4 del Decreto”.

8.- Que el acto impugnado está “dirigido justamente a regular y corregir situaciones relativas a la observancia de los derechos laborales de los trabajadores, toda vez que es ampliamente conocido que los trabajadores no ven satisfechas sus pretensiones, aunque en decisiones tanto judiciales como administrativas, resulten gananciosos”.

9.- Que “el Decreto hoy impugnado no comporta violación alguna del principio de inocencia, por cuanto la regulación de la solvencia laboral, no prejuzga el comportamiento de los patronos con relación al respecto de los derechos laborales de sus trabajadores”. (Sic).

IV

PUNTO PREVIO



Antes de entrar a conocer del fondo del asunto, esta Sala observa que el 2 de noviembre de 2006, la ciudadana Marcela Maspero, actuando en su condición de Coordinadora Nacional de la Unión Nacional de Trabajadores de la República Bolivariana de Venezuela (UNT), así como también los ciudadanos Servando Antonio Carbone Kofinki, José Antonio García, Víctor Rafael Mora Pinto, Ana Maigualida Yánez Contrera, Thony José Nieves Navas, Jorge Antonio Coronado, Lili Rincón y Eduardo Rafael Sánchez Quintero, antes identificados, en su condición de dirigentes sindicales afiliados a la referida organización, asistidos por los abogados Carlos Julio Gómez, Freddy Julián Bruzual, Francisco Artiga Pérez y Gilberto José Piñero Campos, solicitaron adherirse como terceros adhesivos de la parte recurrida en el caso de autos.

Al respecto de esta solicitud observa la Sala que en materia de intervención de terceros, vista la falta de regulación expresa la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela, de conformidad con lo establecido en el primer aparte del artículo 19 eiusdem, resultan aplicables al proceso contencioso administrativo las reglas que se encuentran contenidas en el Código de Procedimiento Civil. En tal sentido, debe la Sala atender a lo dispuesto en el artículo 370 del referido texto legal, que establece:

“Artículo 370: Los terceros podrán intervenir, o ser llamados a la causa pendiente entre otras personas en los casos siguientes:

1°  Cuando el tercero pretenda tener un derecho preferente al del demandante, o concurrir con éste en el derecho alegado, fundándose en el mismo título; o que son suyos los bienes demandados o embargados, o sometidos a secuestro o a una prohibición de enajenar y gravar, o que tiene derecho a ellos.

2°  Cuando practicado el embargo sobre bienes que sean propiedad de un tercero, éste se opusiere al mismo de acuerdo a lo previsto en el artículo 546.

Si el tercero, sólo es un poseedor precario, a nombre del ejecutado, o si sólo tiene un derecho exigible sobre la cosa embargada, podrá también hacer la oposición, a los fines previstos en el aparte único del artículo 546.

3°  Cuando el tercero tenga un interés jurídico actual en sostener las razones de alguna de las partes y pretenda ayudarla a vencer en el proceso.

4°  Cuando alguna de las partes pida la intervención del tercero por ser común a éste la causa pendiente.

5°  Cuando alguna de las partes pretenda un derecho de saneamiento o de garantía respecto del tercero y pida su intervención en la causa.”



Conforme a la previsión transcrita, suele diferenciarse la forma de intervención de los terceros en los procesos ya iniciados para oponerse a las pretensiones de las partes o para coadyuvar en la defensa y sostener las razones litigiosas de una de ellas, atendiendo a la voluntariedad de dicha intervención o a su carácter forzoso.

Ahora bien, advierte la Sala que el acto administrativo cuya nulidad se debate posee efectos generales, por lo cual resulta necesario observar la disposición normativa que rige los procesos de nulidad ejercidos contra actos de esa naturaleza, contenida en la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela, aplicable en concordancia con el artículo 26 del Texto Constitucional, a los fines de determinar la legitimación activa para incoar dichos juicios; así, el referido artículo 26 de la Constitución y el primer aparte del artículo 21 de la citada Ley, preceptúan lo siguiente:

“Artículo 26: Toda persona tiene derecho de acceso a los órganos de administración de justicia para hacer valer sus derechos e intereses, incluso los colectivos o difusos, a la tutela efectiva de los mismos y a obtener con prontitud la decisión correspondiente.

El Estado garantizará una justicia gratuita, accesible, imparcial, idónea, transparente, autónoma, independiente, responsable, equitativa y expedita, sin dilaciones indebidas, sin formalismos o reposiciones inútiles”.

“Artículo 21: (…) Toda persona natural o jurídica, o el Fiscal General de la República o el Defensor del Pueblo podrá proponer ante el Tribunal Supremo de Justicia, demanda de nulidad, por ilegalidad o inconstitucionalidad de contratos, convenios o acuerdos celebrados por los organismos públicos nacionales, estadales,  municipales o del Distrito Capital, cuando afecten los intereses particulares  o generales, legítimos, directos, colectivos o difusos de los ciudadanos y ciudadanas”.

De conformidad con las normas supra transcritas, la legitimación para solicitar la nulidad de un acto de efectos generales corresponde a cualquier persona plenamente capaz, sea ésta natural o jurídica, que resulte afectada o lesionada en sus derechos e intereses; en tal sentido, le bastará demostrar a quien ejerza o pretenda ejercer la acción de nulidad por razones de inconstitucionalidad o de ilegalidad contra un acto administrativo de efectos generales, su interés, sea éste directo o indirecto, individual o colectivo, sin tener que comprobar que le asiste un derecho subjetivo o un interés personal, legítimo y directo para impugnar el acto demandado.

De allí, se infiere que cualquier persona que ostente la cualidad conferida por el artículo 21 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela, es decir, que posea un simple interés en las resultas de un determinado juicio de nulidad, podrá intervenir en éste. No obstante, vista la pluralidad de formas de intervención de los terceros en juicio, en el presente caso debe precisarse bajo cuál de los supuestos descritos en el artículo 370 del Código de Procedimiento Civil, puede subsumirse la solicitud de adhesión interpuesta por la confederación de federaciones y sindicatos nacionales previamente identificada.

En el caso de autos, pudo esta Sala advertir que la solicitud de adhesión al recurso de nulidad ejercido conjuntamente con solicitud de suspensión de efectos contra el Decreto N° 4.248 dictado el 30 de enero de 2006 por el Presidente de la República, se presentó conforme a lo dispuesto en el ordinal 3° del señalado artículo 370, en concordancia con el 381 del Código de Procedimiento Civil, es decir, aquella intervención en la cual el tercero alega un interés jurídico actual en sostener las razones de uno de los sujetos, en virtud de los efectos que pudiera extender la cosa juzgada entre los intervinientes en el proceso, respecto de las relaciones jurídicas del tercero con el adversario de la parte en cuya victoria se está interesado.

Así, habiéndose solicitado la nulidad de un acto de efectos generales, para lo cual resulta legitimada cualquier persona que considere afectados sus derechos e intereses, conforme a la norma contenida en el artículo 21 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela, resulta forzoso a esta Sala declarar admisible la adhesión al presente juicio de la Confederación de Federaciones y Sindicatos Nacionales denominada Unión Nacional de Trabajadores, pues su requerimiento denota la existencia de intereses subjetivos vinculados con la situación jurídica objeto de controversia. Así se decide.

V

CONSIDERACIONES PARA DECIDIR



Corresponde a esta Sala pronunciarse respecto al mérito de la causa y a tal efecto observa que en el presente juicio se cuestiona la legalidad e inconstitucionalidad del Decreto N° 4.248, dictado por el Presidente de la República en fecha 30 de enero de 2006 y publicado en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela N° 38.371 de fecha 2 de febrero de 2006, mediante el cual se regula el otorgamiento, vigencia, control y revocatoria de la solvencia laboral de los patronos.

De seguida pasa esta Sala a pronunciarse sobre cada uno de los argumentos expuestos en el escrito recursivo, y al respecto se observa lo siguiente:

1.- De la denuncia de violación al principio de la reserva legal, así como la relativa a la configuración del vicio de usurpación de funciones y ausencia de base legal.

Al respecto indicaron que el acto impugnado vulnera abiertamente el principio de la reserva legal, al establecer condiciones y requisitos para el ejercicio del derecho al trabajo y a la libertad económica, impuestos en una norma que no ha sido dictada por el Poder Legislativo Nacional y mucho menos mediante una Ley Orgánica. Añaden, que el Ejecutivo no cuenta con una habilitación de donde se deriven directrices o parámetros para establecer un sistema regulatorio como el previsto en el Decreto N° 4.248.

En el presente apartado, también sostuvieron los apoderados de la recurrente que el acto cuya nulidad es solicitada adolece del vicio de usurpación de funciones, al considerar que a través de su adopción el Ejecutivo Nacional pretende asumir competencias que ni siquiera el legislador tiene encomendadas, al establecer un sistema autorizatorio que no se encuentra previsto ni sugerido en las leyes que regulan el sector laboral, toda vez que de las normas invocadas en la base legal del Decreto N° 4.248 “no se puede inducir, ni siquiera inferir”, que el legislador autoriza a funcionarios de la Administración Pública a exigir solvencias laborales.

Con relación a estas denuncias debe la Sala dar por reproducidos los argumentos expuestos en la sentencia N° 417 de fecha 1° de abril de 2009, dictada por este Órgano Jurisdiccional, que declaró que el Presidente de la República al emanar el Decreto N° 4.248 no transgredió el principio de la reserva legal ni incurrió en el vicio de usurpación de funciones, en los siguientes términos:

“(…) se debe reiterar que los reglamentos no pueden contradecir el espíritu, propósito y razón de la ley. De allí que este Máximo Tribunal, como cúspide de la jurisdicción contencioso-administrativa, debe velar porque no se invada la competencia atribuida al Legislador, por ser la Asamblea Nacional el órgano de mayor representación popular el cual desarrolla la voluntad constitucional de que determinadas materias sólo sean reguladas por ley formal, dejando sólo al reglamento las disposiciones relativas a su ejecución y aplicación. En el presente caso, se han impugnado por razones de inconstitucionalidad e ilegalidad los artículos 2, 3 y 7 del Decreto N° 4.248 de fecha 30 de enero de 2006, emanado del Presidente de la República, mediante el cual se establece la obligatoriedad de la solvencia laboral para celebrar contratos convenios o acuerdos con el Estado. Al respecto se observa, que si bien el acto recurrido reviste la forma de un decreto, materialmente debe ser considerado un reglamento, más aún teniendo en cuenta que dicho instrumento jurídico fue dictado con fundamento en lo establecido en el artículo 13 de la Ley Orgánica del Trabajo, a través del cual el Legislador Nacional concedió amplias facultades al Poder Ejecutivo para reglamentar las disposiciones legales en materia del trabajo. Bajo el mismo fundamento han sido dictados por ejemplo, el Decreto N° 6.052, publicado en Gaceta Oficial N° 38.921 del 30 de abril de 2008, para regular lo relativo al salario mínimo y el Decreto N° 6.603, publicado en Gaceta Oficial N° 39.090 del 2 de enero de 2009, relativo a la inamovilidad laboral. De allí, que el mencionado acto impugnado tiene como base el artículo 88 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, el cual consagra el derecho al trabajo como un hecho social que debe gozar de la protección del Estado y es por ello, que dicho decreto refiere en su artículo 1° que el otorgamiento, vigencia, control y revocatoria de la solvencia laboral de los patronos y patronas, tienen por finalidad garantizar los derechos humanos laborables de los trabajadores y las trabajadoras. En el mismo orden de ideas, la Sala Constitucional al referirse a la naturaleza jurídica del Decreto Presidencial N° 4.248 y declinar la competencia en esta Sala, para conocer de la nulidad del mencionado acto de efectos generales impugnado, estableció lo siguiente:

‘....Como se observa, el Decreto impugnado es un acto normativo dictado por el Ejecutivo Nacional en aparente ejercicio de poderes de reglamentación, típicamente administrativo. De hecho, uno de los preceptos invocados como fundamento del Decreto Nº 4248 es el artículo 13 de la Ley Orgánica del Trabajo, que le concede amplias facultades de reglamentación en materia laboral. La parte demandante le resta importancia a esa disposición, cuando en realidad la tiene. Por supuesto, será en el análisis que se haga respecto del fondo de la demanda cuando se determine si ese poder de reglamentación podía alcanzar la regulación contenida en el referido Decreto.

La accionante ha errado, pues, en la calificación del rango del acto impugnado, en virtud de haber puesto el énfasis en la competencia que el Ejecutivo Nacional invoca como fundamento de su Decreto, cuando lo que debió fue determinar si el contenido del acto y la función ejercida a través de éste le permitía pensar que se trataba de una ejecución directa e inmediata del Texto Constitucional. Es evidente que no es el autor del acto quien puede a su voluntad cambiar su rango. En el caso de los Decretos, su rango legal derivará de que efectivamente se esté en presencia de una competencia fijada constitucionalmente, cuyo ejercicio no requiera de acto de rango intermedio, como sería una ley...’. (Sent. SC N° 1122 de fecha 8 de junio de 2006, caso: Confederación Venezolana de Industriales CONINDUSTRIA, Vs. Presidente de la República) (Negritas y subrayado de esta decisión).

Ahora bien, determinado como ha sido el carácter reglamentario del acto impugnado se establece, que el mismo fue dictado con fundamento en las atribuciones conferidas expresamente por el Constituyente y el Legislador al Poder Ejecutivo para reglamentar las leyes, en consecuencia, éste no se excedió en el ejercicio de sus funciones, por el contrario, el instrumento jurídico recurrido resulta conforme a su función de hacer cumplir la Constitución y las leyes y en virtud de ello es que puede, sin desbordar los límites de la reserva legal, desarrollar los contenidos de la ley. De allí que debe considerarse que en el presente caso, el Ejecutivo no vulneró el principio de legalidad y tampoco, el de la reserva legal. Así se declara. Asimismo, respecto a la alegada usurpación de funciones en la que supuestamente incurrió el Ejecutivo Nacional con la emisión del acto impugnado, vulnerando, en criterio de la parte actora, el ámbito de competencia del Poder Legislativo, la Sala bajo el mismo fundamento anterior debe desechar este alegato, pues en el presente caso, como se expuso, el órgano emisor del acto recurrido actuó en el ámbito de su competencia ejerciendo poderes que le han sido atribuidos, siendo la base y el contenido del acto en cuestión, el resultado de atribuciones que el Constituyente y el Legislador le asignaron expresamente en los numerales 1, 2 y 24 del artículo 236 de la Constitución (De las atribuciones y obligaciones del Presidente de la República), el artículo 89 y 299 eiusdem (Relativos al derecho al trabajo como hecho social y al Régimen Socioeconómico y la función del Estado en la economía) y los artículos 13, 17 y 586 de la Ley Orgánica del Trabajo (que confieren amplios poderes del Ejecutivo Nacional para reglamentar la normativa laboral). Así se declara”. (Resaltado de este fallo).

En atención a la decisión transcrita supra, el Presidente de la República, al dictar el acto recurrido, actuó con fundamento en las atribuciones conferidas expresamente en la Constitución y en las leyes para reglamentar estas últimas, por lo que debe esta Sala desestimar la denuncia relativa a la transgresión del principio de la reserva legal y la configuración del vicio de usurpación de funciones. Así se declara.

Por otra parte, la representación judicial de la parte actora alegó que el referido Decreto incurre en el vicio de ausencia de base legal, por haber interpretado erradamente los artículos 89, 299 y 236 numerales 1, 2 y 24 de la Constitución, así como los artículos 13, 17 y 586 de la Ley Orgánica del Trabajo, los cuales no le atribuyen al Presidente de la República competencia para crear un sistema autorizatorio de solvencias laborales.

A los efectos de determinar la existencia o no del vicio denunciado, esta Sala observa que los dispositivos constitucionales identificados, son del tenor siguiente:

“ARTÍCULO 89. El trabajo es un hecho social y gozará de la protección del Estado. La ley dispondrá lo necesario para mejorar las condiciones materiales, morales e intelectuales de los trabajadores y trabajadoras. Para el cumplimiento de esta obligación del Estado se establecen los siguientes principios:

1. Ninguna ley podrá establecer disposiciones que alteren la intangibilidad y progresividad de los derechos y beneficios laborales. En las relaciones laborales prevalece la realidad sobre las formas o apariencias.

2. Los derechos laborales son irrenunciables. Es nula toda acción, acuerdo o convenio que implique renuncia o menoscabo de estos derechos. Sólo es posible la transacción y convenimiento al término de la relación laboral, de conformidad con los requisitos que establezca la ley.

3. Cuando hubiere dudas acerca de la aplicación o concurrencia de varias normas, o en la interpretación de una determinada norma se aplicará la más favorable al trabajador o trabajadora. La norma adoptada se aplicará en su integridad.

4. Toda medida o acto del patrono o patrona contrario a esta Constitución es nulo y no genera efecto alguno.

5. Se prohíbe todo tipo de discriminación por razones de política, edad, raza, sexo o credo o por cualquier otra condición.

6. Se prohíbe el trabajo de adolescentes en labores que puedan afectar su desarrollo integral. El Estado los o las protegerá contra cualquier explotación económica y social”.

“ARTÍCULO 299. El régimen socioeconómico de la República Bolivariana de Venezuela se fundamenta en los principios de justicia social, democracia, eficiencia, libre competencia, protección del ambiente, productividad y solidaridad, a los fines de asegurar el desarrollo humano integral y una existencia digna y provechosa para la colectividad. El Estado conjuntamente con la iniciativa privada promoverá el desarrollo armónico de la economía nacional con el fin de generar fuentes de trabajo, alto valor agregado nacional, elevar el nivel de vida de la población y fortalecer la soberanía económica del país, garantizando la seguridad jurídica, solidez, dinamismo, sustentabilidad, permanencia y equidad del crecimiento de la economía, para lograr una justa distribución de la riqueza mediante una planificación estratégica, democrática, participativa y de consulta abierta”.



“ARTÍCULO 236. Son atribuciones y obligaciones del Presidente o Presidenta de la República:

1. Cumplir y hacer cumplir esta Constitución y la ley.

2. Dirigir la acción del Gobierno.

(omissis)

24. Las demás que le señale esta Constitución y la ley.

El Presidente o Presidenta de la República ejercerá en Consejo de Ministros las atribuciones señaladas en los numerales 7, 8, 9, 10, 12, 13, 14, 18, 20, 21, 22 y las que le atribuya la ley para ser ejercidas en igual forma.

Los actos del Presidente o Presidenta de la República, con excepción de los señalados en los ordinales 3 y 5, serán refrendados para su validez por el Vicepresidente Ejecutivo o Vicepresidenta Ejecutiva y el Ministro o Ministra o Ministros o Ministras respectivos”. (Resaltado de esta Sala).

Esta Sala observa que los preceptos antes transcritos establecen: (i) los principios que debe tener como norte el Estado para proteger el trabajo como un hecho social; (ii) las atribuciones y obligaciones del Presidente de la República, específicamente, la de cumplir y hacer cumplir la constitución y las leyes, dirigir la acción de gobierno y cumplir con las obligaciones establecidas en el ordenamiento jurídico; y (iii) los principios fundamentales del régimen socioeconómico de la República.

Por otra parte, los artículos 13, 17 y 586 de la Ley Orgánica del Trabajo preceptúan que:

“Artículo 13. El Ejecutivo Nacional tendrá las más amplias facultades para reglamentar las disposiciones legales en materia de trabajo, y a tal efecto podrá dictar Decretos o Resoluciones especiales y limitar su alcance a determinada región o actividad del país.

Parágrafo Único. Cuando el interés público y la urgencia así lo requieran, el Ejecutivo Nacional, por Decreto del Presidente de la República en Consejo de Ministros, podrá establecer cláusulas irrenunciables en beneficio de los trabajadores y de la economía nacional que se considerarán integrantes del contrato de trabajo”.



“Artículo 17. El Ministerio del ramo podrá solicitar los datos que considere necesarios para la apreciación de las condiciones y modalidades de aplicación de esta Ley y de su reglamentación, y, cuando fuere el caso, adoptará las medidas necesarias para corregir las irregularidades que pudieran existir.

Los funcionarios no podrán revelar ningún secreto de manufactura, procedimiento, fabricación o situación económica de que tengan conocimiento con ocasión de sus funciones”.



“Artículo 586. El cumplimiento de la parte administrativa de esta Ley y demás disposiciones pertinentes corresponderá al Ministerio que tenga a su cargo el ramo del trabajo, el cual tendrá las siguientes funciones:



a) Cumplir y hacer cumplir las disposiciones de esta Ley y de las demás leyes laborales y su reglamentación;

b) Recoger la información necesaria para la intervención del Estado en materia de trabajo y para la reforma de las leyes y reglamentos, tomando en cuenta las enseñanzas derivadas de su experimentación y de las nuevas orientaciones que se incorporen a la doctrina y al Derecho Laboral;

c) Participar en la elaboración de planes relacionados con el empleo, los salarios y, en general, con el desarrollo social del país, que adelante el Ejecutivo Nacional;

d) Presentar proyectos de Ley sobre el Trabajo y la Seguridad Social; y

e) Propender al mejoramiento de las condiciones de vida y trabajo de los trabajadores y de su familias así como la utilización del tiempo libre y tomar las iniciativas y medidas que fueren procedentes”.

De los dispositivos antes citados se constata correlativamente que: (i) el Ejecutivo Nacional tiene las más amplias facultades para reglamentar las leyes en materia de trabajo; (ii) el Ministerio del Trabajo apreciará las condiciones y modalidades de aplicación de la Ley y de su reglamento; y (iii) el identificado Ministerio será el responsable del cumplimiento del referido texto legal.

Las prenombradas reglas constituyen las normas atributivas de competencia al Presidente de la República para dictar actos normativos en materia laboral, en virtud de sus poderes de reglamentación. Es por ello, que la referida autoridad dictó el Decreto impugnado en el ejercicio de las atribuciones allí conferidas, destinado a regular el otorgamiento, vigencia, control y revocatoria de la solvencia laboral, no apreciándose con ello una errónea interpretación de los identificados preceptos jurídicos.

Ahora bien, esta Sala ha señalado que el vicio de ausencia de base legal se produce cuando un acto emanado de la Administración no es capaz de sostenerse en un instrumento normativo determinado, careciendo de ese modo de la sustentación jurídica necesaria que le sirva de fundamento. (Vid. Sentencias Nos. 161 del 1° de febrero de 2006 y 2.309 del 24 de octubre de 2006).

Juzga esta Sala, que las normas constitucionales y legales en que se basó el Presidente de la República para dictar el proveimiento cuestionado, le conceden la atribución legal correspondiente para emitir actos como el impugnado, es decir, que la base legal utilizada es cónsona con la actuación administrativa efectuada, no resultando equivocada la interpretación realizada por aquél; por lo tanto, debe esta Sala desestimar la configuración del denunciado vicio. Así se declara.

2. De la denuncia concerniente a la prescindencia total y absoluta del procedimiento legalmente establecido.

Alegaron los apoderados actores que el Decreto recurrido se adoptó sin cumplir con la consulta obligatoria a que aluden los artículos 136 y 137 de la Ley Orgánica de la Administración Pública.

De manera que, a los fines de resolver sobre la denuncia planteada debe la Sala necesariamente transcribir el contenido de las citadas disposiciones, esto es, los artículos 136 y 137 de la Ley Orgánica de la Administración Pública publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela N° 37.305 de fecha 17 de octubre de 2001, aplicable ratione temporis, cuyo tenor es el siguiente:

“Artículo 136. Cuando los órganos o entes públicos, en su rol de regulación, propongan la adopción de normas legales, reglamentarias o de otra jerarquía, deberán remitir el anteproyecto para su consulta a las comunidades organizadas y organizaciones públicas no estatales inscritas en el registro señalado por el artículo anterior.  En el oficio de remisión del anteproyecto correspondiente se indicará el lapso durante el cual se recibirán por escrito las observaciones, y el cual no comenzará a correr antes de los diez días hábiles siguientes a la entrega del anteproyecto correspondiente.

Paralelamente a ello, el órgano o ente público  correspondiente publicará en la prensa nacional la apertura del proceso de consulta indicando su duración.  De igual manera lo informará a través de su página en la Internet, en la cual se expondrá el o los documentos sobre los cuales verse la consulta.

Durante el proceso de consulta cualquier persona puede presentar por escrito sus observaciones y comentarios sobre el correspondiente anteproyecto, sin necesidad de estar inscrito en el registro a que se refiere el artículo anterior.

Una vez cumplido el lapso de recepción de las observaciones, el órgano o ente público fijará una fecha para que sus funcionarios o funcionarias, especialistas en la materia que sean convocados, y las comunidades organizadas y las organizaciones públicas no estatales intercambien opiniones, hagan preguntas, realicen observaciones y propongan adoptar, desechar o modificar el anteproyecto propuesto  o considerar un anteproyecto nuevo.       

El resultado del proceso de consulta no tendrá carácter vinculante.”



“Artículo 137. El órgano o ente público no podrá aprobar normas para cuya resolución sea competente, ni remitir a otra instancia proyectos normativos que no sean consultados, de conformidad con el artículo anterior.  Las normas que sean aprobadas por los órganos o entes públicos o propuestas por éstos a otros instancias serán nulas de nulidad absoluta sino han sido consultadas según el procedimiento previsto en este Título.

En casos de emergencia manifiesta y por fuerza de la obligación del Estado en la seguridad y protección de la sociedad, el Presidente o Presidenta de la República, gobernador o gobernadora, alcalde o alcaldesa, según corresponda, podrán autorizar la aprobación de normas sin la consulta previa.  En este caso, las normas aprobadas serán consultadas seguidamente bajo el mismo procedimiento a las comunidades organizadas y a las organizaciones públicas no estatales, el resultado de la consulta deberá ser considerado por la instancia que aprobó la norma  y ésta podrá ratificarla, modificarla o eliminarla.”



Como puede apreciarse de la anterior trascripción, ambas disposiciones desarrollan los postulados de los artículos 62 y 211 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, referidos a la participación ciudadana en la formación, ejecución y control de la gestión pública, dentro de la cual se incluye la actividad legislativa y reglamentaria, así como el deber de consultar a los otros órganos del Estado, a los ciudadanos y a la sociedad organizada, para oír su opinión sobre los proyectos de leyes o normas de cualquier otro rango.

En este orden de ideas, cabe destacar que esta Sala en sentencia N° 1.063 del 25 de septiembre de 2008, interpretó el alcance de las disposiciones antes transcritas en los siguientes términos:

“(…) el artículo 136 de la Ley Orgánica de la Administración Pública, consagra la obligación de los órganos o entes públicos encargados de la adopción de normas legales, reglamentarias o de cualquier otra jerarquía de remitir el anteproyecto para su consulta a ‘…las comunidades organizadas…’  y a  ‘…las organizaciones públicas no estatales inscritas en el registro señalado por el artículo anterior [artículo 135 eiusdem]…’.

No obstante, prevé la referida norma que ‘…[d]urante el proceso de consulta cualquier persona puede presentar por escrito sus observaciones y comentarios sobre el correspondiente anteproyecto, sin necesidad de estar inscrito en el registro a que se refiere el artículo anterior [135 de la Ley Orgánica de la Administración Pública] …’.  (Resaltado de la Sala).

De manera que, aun cuando el mencionado proceso de consulta queda abierto a cualquier persona interesada, debe precisarse que en lo que atañe a la obligación del órgano o ente público de realizar la remisión del anteproyecto a que alude el artículo 136 de la Ley Orgánica de la Administración Pública, la misma queda circunscrita, en los términos de dicha norma, a dos categorías de grupos u organismos, estos son, las comunidades organizadas y las organizaciones públicas no estatales inscritas en el registro señalado en el tantas veces nombrado artículo 135 eiusdem, cuyo tenor es el siguiente:

'…Sin perjuicio de lo dispuesto en la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela y en las leyes especiales, los órganos y entes de la Administración Pública promoverán la participación ciudadana en la gestión pública.

A tales fines, las personas podrán, directamente o a través de las comunidades organizadas o las organizaciones públicas no estatales legalmente constituidas presentar y formular opiniones sobre la gestión de los órganos y entes de la Administración Pública.

A los efectos de su participación en la consulta sobre políticas y normas para la regulación del sector respectivo, cada órgano o ente público llevará un registro de las comunidades organizadas públicas no estatales cuyo objeto se refiera al sector y que soliciten libremente su inscripción…’.     

De lo anterior se colige, que sin perjuicio del derecho a participación que tiene cualquier persona en los procesos de consulta a que haya lugar, quien pretenda se declare la violación a lo establecido en los artículos 136 y 137 de la Ley Orgánica de la Administración Pública, debe en primer lugar, acreditar que cumplió con la carga de solicitar ‘…libremente su inscripción en el registro…’, contemplado en el artículo 135 eiusdem, ya que de lo contrario no surge en el órgano u ente público correspondiente la obligación de remitir en consulta el anteproyecto de ley o norma de cualquier otro rango.

Lo anterior se justifica debido a la imposibilidad material de la Administración Pública de conocer y notificar a todas y cada una de las organizaciones o grupos que pudieran ser titulares del derecho a participación.  De ahí que, sea necesario a los fines de entender satisfecha dicha exigencia que la parte interesada acredite en juicio que, no obstante, su solicitud de inscripción en dicho registro, el órgano u ente administrativo correspondiente omitió su notificación.

Ahora bien, circunscribiéndonos al caso de autos se aprecia que la representación judicial de la empresa recurrente no alegó y mucho menos demostró que su mandante haya solicitado la inscripción ante el citado Registro y en consecuencia, no resulta procedente la violación que denuncia respecto a los artículos 136 y 137 de la Ley Orgánica de la Administración Pública, relativa a la falta de remisión del anteproyecto de la Resolución impugnada.  Así se decide”.



De acuerdo con el criterio citado supra, la obligación del órgano o ente público de realizar la remisión del anteproyecto a que alude el artículo 136 de la Ley Orgánica de la Administración Pública, queda circunscrita a dos categorías de grupos u organismos, estos son, las comunidades organizadas y las organizaciones públicas no estatales inscritas en el registro señalado en el artículo 135 eiusdem.

De modo que, quien denuncie la inobservancia del procedimiento establecido en los dispositivos 136 y 137 de la prenombrada Ley, debe acreditar que cumplió con la carga de solicitar “libremente su inscripción en el registro” contemplado en el artículo 135 de la Ley Orgánica de la Administración Pública, ya que de lo contrario no surge en el órgano u ente público correspondiente la obligación de remitir en consulta el anteproyecto de ley o norma de cualquier otro rango.

Siguiendo esta línea argumentativa y visto que no consta en autos que la parte actora haya alegado y demostrado su inscripción en el identificado registro, debe esta Sala, en concordancia con el argumento expuesto en la precitada decisión, desestimar el alegato relativo a la omisión de procedimiento. Así se declara.

3. De la denuncia de violación a la garantía de legalidad de las sanciones administrativas.

Fundamentaron la presente denuncia aduciendo que mediante el Decreto N° 4.248 el Ejecutivo Nacional ha creado sanciones administrativas, a través de las cuales se pueden revocar las solvencias laborales, es decir, actos administrativos que afectan derechos subjetivos, al impedir el pleno y total ejercicio de la libertad económica, “y ello se ha hecho sin contar con la más mínima tipificación legal y en forma claramente desproporcionada, vaga e imprecisa”.

En ese orden de ideas, además señalaron que las “sanciones” consagradas en el artículo 4 del acto recurrido desconocen el derecho fundamental previsto en el artículo 49 numeral 6 del Texto Constitucional, según el cual “ninguna persona podrá ser sancionada por actos u omisiones que no fueren previstos como delitos, faltas o infracciones en leyes preexistentes”.

Al respecto, esta Sala debe, por una parte, ratificar lo expuesto precedentemente en el presente fallo en cuanto a que en la sentencia N° 417 de fecha 1° de abril de 2009, dictada por este Órgano Jurisdiccional, ya se  declaró que el Presidente de la República con el Decreto N° 4.248 no transgredió el principio de la reserva legal ni incurrió en el vicio de usurpación de funciones, y por la otra, en complemento a lo anterior y específicamente circunscribiéndonos a la denuncia bajo análisis, que no se está en presencia del ejercicio por parte del Estado del ius puniendi o derecho sancionador, sino del establecimiento de determinado requisito, a suerte de habilitación, autorización o certificación, en ejecución de la potestades reguladora y fiscalizadora, con fundamento en las atribuciones conferidas expresamente tanto por la Constitución como por las leyes, para reglamentar estas últimas; el cual en definitiva se ha implementado para asegurar el acatamiento, respeto u obediencia por parte de los patronos de los derechos laborales y sindicales de los trabajadores y trabajadoras.

En efecto, en este caso se trata de un acto dictado por el Ejecutivo Nacional de naturaleza reglamentaria y, por ende, de efectos generales, que tiene su basamento en disposiciones constitucionales y legales, cuya concreta ejecución y aplicación se persigue a través del contenido del decreto en referencia.

Así, la Administración a través de la solvencia laboral pretende asegurar el cumplimiento y efectividad de un aspecto medular de la normativa laboral, concretamente, de los derechos laborales consagrados en los artículos 87 y siguientes de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, así como en la ley orgánica que rige la materia, ya que dicho documento certifica que el patrono o patrona efectivamente respeta los derechos humanos laborales y sindicales de sus trabajadores y trabajadoras.

En este orden de ideas, se advierte que el empleo de la potestad rescisoria de la Inspectoría del Trabajo responde a la pérdida sobrevenida, por parte del solicitante del documento administrativo denominado “solvencia laboral”, de una condición o requisito necesario para su emanación y conservación, como lo es, el respeto efectivo de los derechos humanos laborales y sindicales, cuya manifestación se concreta en los supuestos de hecho contenidos en el artículo 4 del proveimiento impugnado, entre los cuales cabe destacar: (i) la negativa de cumplir la providencia administrativa o cautelar de reenganche y pago de salarios caídos; (ii) el no cumplimiento oportuno de las cotizaciones y demás aportes del Sistema de Seguridad Social; y (iv) el menoscabo de los derechos de libertad sindical, negociación colectiva, voluntaria o de huelga.

El incumplimiento de las identificadas obligaciones y deberes, que sí están tipificadas como sanciones en leyes especiales, constituye uno de los presupuestos para denegar o revocar el identificado documento administrativo, pero esto último, no con carácter sancionatorio, sino como estricta consecuencia de no cumplirse con  los requisitos para su obtención, o para dejarla sin efecto, en caso que previamente se haya concedido dicha solvencia, si la inobservancia es sobrevenida.

De allí, que la Inspectoría del Trabajo tiene la obligación de no aprobar o revocar, según el caso, esa certificación laboral a aquellas empresas que se encuentren al margen de la legalidad al no acatar los compromisos laborales derivados de la normativa consagrada, entre otras, en la Ley Orgánica del Trabajo; abstracción hecha que por esas mismas transgresiones del patrono éstos puedan ser objeto de las sanciones de naturaleza administrativa, civil o penal establecidas, entre otras, en la Ley Orgánica del Trabajo y en la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente del Trabajo.

De tal manera, que siendo la revocatoria de la solvencia laboral una medida administrativa que ejerce el Estado en ejercicio de sus potestades reguladora y fiscalizadora -mas no sancionadora- imprescindible para la tutela del interés público que representa la dignificación del trabajo como un hecho social, esta Sala debe declarar improcedente la denuncia bajo análisis. Así se declara.

4. De la denuncia de vulneración del derecho a la libertad económica.

Al respecto expresaron que los márgenes de discrecionalidad que deja abierto el artículo 4 del Decreto N° 4.248 “son sencillamente incompatibles e insuficientes con las garantías que requiere la protección del derecho fundamental a la libertad económica”.

Este Órgano Jurisdiccional constata que cursa a los folios 103 al 106 del expediente judicial el acto administrativo impugnado, en el cual se lee expresamente lo siguiente:

“Artículo 4°.  La solicitud de solvencia laboral será presentada por los patronos o patronas ante la Inspectoría del Trabajo competente y tendrá una vigencia de un (1) año. El Inspector del Trabajo negará o revocará la solvencia laboral cuando el patrono o patrona:

a)      Incumpla una Resolución del Ministro o Ministra del Trabajo o cualquier otro acto o decisión dictada por éste o ésta en el ámbito de sus competencias;

b)      Se niegue a cumplir efectivamente la providencia administrativa o cautelar de reenganche y pago de salarios caídos, así como cualquier otra orden o decisión que dicte la Inspectoría del Trabajo en el ámbito de su competencia;

c)      Desacate cualquier observación realizada por los funcionarios competentes en materia de supervisión e inspección del trabajo;

d)      Incumpla cualquier observación o requerimiento dictado por el Instituto Venezolano de los Seguros Sociales o el Instituto Nacional de Prevención, Seguridad y Salud Laborales en el ámbito de su competencia;

e)      Incumpla una decisión de los tribunales con competencia en materia del trabajo o la seguridad social;

f)       No cumpla oportunamente con las cotizaciones y demás aportes al Sistema de Seguridad Social;

g)      Menoscabe los derechos de libertad sindical, negociación colectiva voluntaria o de huelga”.



Advierte este Órgano Jurisdiccional que en los actos discrecionales se requiere que la norma remita a una valoración que atribuya a la Administración la opción de elegir entre distintas soluciones igualmente justas, lo cual no sucede en el caso de autos.

El dispositivo cuestionado no le otorga a las Inspectorías del Trabajo un margen de discrecionalidad para revocar o negar la solvencia laboral al patrono, todo lo contrario, le impone la obligación de hacerlo una vez que verifique la existencia de cualquiera de las causales allí establecidas de manera objetiva, por lo tanto, se desestima el presente alegato y así se declara.

Por otra parte, los representantes judiciales de la actora indicaron que “la normativa cuestionada no es proporcional frente a los fines que busca tutelar, lo que conlleva a una afectación ilegítima del derecho a la libertad económica previsto en el artículo 112 de la Constitución”.

En este orden de ideas, sostuvieron que aun cuando el fin perseguido por el Estado al dictar el acto impugnado es legítimo, la creación de un nuevo sistema autorizatorio resulta una opción claramente exagerada, injustificada y desproporcionada para lograr los cometidos previstos en el Decreto N° 4.248.

Así, adujeron que no existen razones suficientes que justifiquen la creación de ese nuevo sistema para exigir solvencias laborales a todas las empresas regidas por la legislación laboral, cuando nuestro ordenamiento jurídico está cargado de normas legales destinadas a cumplir con los mismos fines, entre las cuales destacaron los artículos siguientes: (i) 118 de la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo; (ii) 639 y 642 de la Ley Orgánica del Trabajo; (iii) 31 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales; (iv) 483 del Código Penal; y (v) 115 del Decreto con rango, valor y fuerza de Ley Orgánica del Sistema de Seguridad Social.

Ahora bien, respecto de esta denuncia la Sala observa que el artículo 89 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela consagra la obligación que tiene el Estado de proteger el trabajo como un hecho social, en los siguientes términos:

“El trabajo es un hecho social y gozará de la protección del Estado. La ley dispondrá lo necesario para mejorar las condiciones materiales, morales e intelectuales de los trabajadores y trabajadoras (…)”.



El Presidente de la República en ejercicio de la obligación de cumplir y hacer cumplir la Constitución y las leyes, en atención a lo dispuesto en el artículo 236 numeral primero de la Carta Magna y, en virtud del mandato constitucional establecido en el dispositivo antes transcrito, emitió el Decreto recurrido con la finalidad de garantizar los derechos humanos laborales de los trabajadores y trabajadoras, a través de la regulación del otorgamiento, control y revocatoria de la solvencia laboral de los patronos y patronas, incluidas las asociaciones cooperativas que contraten los servicios de no asociados.

La solvencia laboral es el documento administrativo emanado del Ministerio del Trabajo que certifica que el patrono o patrona respeta efectivamente los derechos humanos laborales y sindicales de sus trabajadores y trabajadoras, el cual constituye un requisito imprescindible para celebrar contratos, convenios y acuerdos con el Estado. (Vid. Artículo 2 del acto impugnado).

No obstante lo anterior, la parte actora considera injustificada y desproporcionada la regulación en referencia, puesto que ya existen en nuestro ordenamiento jurídico normas destinadas a cumplir con los mismos fines perseguidos en el acto recurrido, según afirma.

Es por ello que esta Sala debe precisar si los dispositivos legales aludidos por la representación judicial de la recurrente son suficientes para garantizar los derechos laborales y sindicales de los trabajadores y trabajadoras, lo cual procede hacer a continuación:

1.- Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo. Este instrumento normativo establece en el Título VIII denominado de las “Responsabilidades y Sanciones”, el régimen sancionatorio pecuniario aplicable a los empleadores en caso de incumplimiento de las normas legales y reglamentarias en materia de seguridad y salud laboral sujetas a su responsabilidad.

2.- La Ley Orgánica del Trabajo, en los artículos 639 y 642, establece una sanción pecuniaria a los patronos que desacaten las órdenes de reenganche definitivamente firmes de un trabajador amparado con fuero sindical y que desobedezcan la citación u orden emanada del funcionario competente del trabajo, respectivamente.

3.- La Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales, en el artículo 31, prevé una sanción penal de seis (6) a quince (15) meses para quien incumpliere el mandamiento de amparo constitucional dictado por el juez.

4.- El artículo 483 del Código Penal establece que: “El que hubiere desobedecido una orden legalmente expedida por la autoridad competente o no haya observado alguna medida legalmente dictada por dicha autoridad en interés de la justicia o de la seguridad o salubridad públicas, será castigado con arresto de cinco a treinta días, o multa de veinte unidades tributarias (20 U.T.) a ciento cincuenta unidades tributarias (150 U.T.)”.

5.- El Decreto con rango, valor y fuerza de Ley Orgánica del Sistema de Seguridad Social, dispone que los registradores, registradoras, notarios y notarías no deben dar curso a ninguna operación de venta, cesión, arrendamiento, donación o traspaso a cualquier título del dominio de una empresa o establecimiento si el interesado o interesada no presenta certificado de solvencia con el Sistema de Seguridad Social. De igual forma, señala que el certificado de solvencia también se exigirá a todo patrono o patrona o empresa para participar en licitaciones de cualquier índole que promuevan los órganos y entes del sector público y para hacer efectivo cualquier crédito contra éstos. (Artículo 115 eiusdem).

Tal como puede apreciarse, efectivamente en la legislación laboral existen un conjunto de disposiciones destinadas a regular las situaciones y relaciones jurídicas derivadas del trabajo como hecho social, cuyos fines específicos en los supuestos normativos antes identificados son los siguientes: (i) que el empleador cumpla las normas legales y reglamentarias en materia de seguridad y salud laboral; (ii) que se acaten las órdenes de reenganche definitivamente firmes de un trabajador amparado con fuero sindical (iii) que se obedezcan las citaciones u órdenes emanadas de funcionarios competentes del trabajo; (iv) que se dé cumplimiento a las mandamientos de amparo constitucionales independientemente de la materia de que se trate; (v) que los registradores y notarios exijan el certificado de solvencia con la seguridad social a las empresas que pretendan realizar operaciones civiles y mercantiles; y (vi) que se requiera el certificado de solvencia laboral a personas jurídicas que deseen participar en procesos licitatorios.

Esta Sala advierte que los dispositivos legales antes citados establecen sanciones administrativas y penales, cuya finalidad es castigar a quienes hayan desplegado conductas tipificadas en las leyes como una infracción.

Por su parte, en el acto recurrido el Estado consagra una medida administrativa reguladora y fiscalizadora (denegación y revocatoria de la solvencia laboral), que busca preservar los derechos humanos laborales y sindicales de los trabajadores y trabajadoras.

De modo que, con el acto impugnado se persigue la consecución de un fin más amplio que el pretendido en las precitadas leyes, como lo es, garantizar y fortalecer los derechos de los trabajadores en el marco de lo dispuesto en el artículo 89 del Texto Constitucional, y no el castigo del infractor de las normas laborales.

En concordancia con lo antes expuesto, debe esta Sala concluir que no existe una vulneración al derecho constitucional a la libertad económica denunciado como conculcado puesto que, dicha medida administrativa resulta ser legítima, proporcional y adecuada a los fines perseguidos por el Estado. Así se declara.



5. De la denuncia de violación al derecho a la defensa, al debido proceso y a la tutela judicial efectiva.

Sobre este particular, adujeron que el acto impugnado impone una limitación en cuanto al acceso a la justicia y al debido proceso administrativo o judicial, toda vez que de antemano impone cargas o consecuencias jurídicas que desestimulan o dificultan el acceso a los procedimientos legalmente establecidos, destinados a desvirtuar las imputaciones o consideraciones que pudieran tener los órganos administrativos en materia laboral.

Señalaron que el sistema autorizatorio previsto en el acto normativo recurrido impone sanciones que podrían resultar -a su decir- extremadamente injustas y desproporcionadas con las irregularidades que busca evitar.

Igualmente alegaron que, considerando las consecuencias que de ello se derivan, resulta contrario a los derechos constitucionales a la defensa, al debido proceso y a la tutela judicial efectiva que se le niegue o revoque una solvencia laboral a una empresa, cuando simplemente se ha desacatado cualquier orden que podría ser contraria a derecho, pero que su impugnación impediría en la práctica la obtención de la autorización necesaria para ejercer actividades económicas de lícito comercio.

A tal efecto, se observa que es criterio reiterado de este Órgano Jurisdiccional que el debido proceso encuentra su manifestación en un grupo de garantías procesales, entre las cuales destaca el acceso a la justicia, a los recursos legalmente establecidos, así como el derecho a un tribunal competente y a la ejecución del procedimiento correspondiente (Vid. Sentencia de esta Sala N° 1448 del 8 de agosto de 2007).

Ahora bien, esta Sala constata que los apoderados judiciales de la parte recurrente, insisten en catalogar de desproporcionada e injustificada la actuación rescisoria de la Inspectoría del Trabajo. Es por ello, que este Órgano Jurisdiccional da por reproducidos los argumentos expuestos supra con respecto a que: (i) la revocatoria de la solvencia laboral es una medida administrativa, indispensable para la tutela del interés público, a través de la dignificación del trabajo como un hecho social; y (ii) el ejercicio de esta potestad reguladora es justificada y proporcionada con respecto al fin que busca garantizar, esto es, proteger los derechos humanos laborales y sindicales de los trabajadores y trabajadoras.

Por otra parte, se tiene que las personas sometidas al ámbito de aplicación del Decreto impugnado, podrán ejercer los recursos administrativos y judiciales pertinentes e incluso exigir protección cautelar contra la decisión de la Inspectoría del Trabajo, relativa a la revocatoria o negativa de emisión de la solvencia laboral; por lo tanto, debe esta Sala desestimar la presente denuncia. Así se declara.

6. De la denuncia de vulneración a la garantía de no ser juzgado dos veces por la misma causa (non bis in ídem).

Sobre el particular, manifestaron que en el caso de autos las normas contenidas en el Decreto impugnado buscan sancionar dos veces, y hasta en forma paralela, las mismas faltas o conductas, añadiendo que tal como fuera indicado previamente, nuestra legislación establece una serie de normas destinadas a sancionar las actuaciones que se pretenden reprimir con el acto atacado, “pero ahora sin habilitación legal y en forma mucho más vaga e imprecisa”, lo que es contrario a la garantía del non bis in ídem prevista en el numeral 7 del artículo 49 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.

Ahora bien, la Sala observa que los apoderados judiciales de la parte actora denunciaron la violación a la garantía de no ser juzgado dos veces por la misma causa (non bis in ídem), al sostener erróneamente que la actuación rescisoria de la Administración constituye una “sanción administrativa”.

La Inspectoría del Trabajo tiene la obligación de revocar la solvencia laboral otorgada al administrado cuando sobrevenga la pérdida de una de las condiciones exigidas por el ordenamiento jurídico para su expedición, de conformidad con lo establecido en los artículos 4 y 5 del Decreto Presidencial N° 4.248, hoy impugnado.

Dicha obligación es una medida administrativa que aplica el Estado en el ejercicio de la potestades reguladora y fiscalizadora a las personas sometidas a su ámbito de aplicación, para preservar el interés público y, dentro de ello, más concretamente protegiendo y fortaleciendo los derechos humanos laborales y sindicales de los trabajadores y trabajadoras.

Por consiguiente, la revocatoria de la solvencia laboral por parte de la Inspectoría del Trabajo, producto por ejemplo, del incumplimiento de las cotizaciones del seguro social, no implica una vulneración del principio non bis in idem ya que no se trata de una duplicidad de sanciones. Así se declara.

7. De la denuncia de violación al derecho a ser juzgado por el juez natural.

Arguyen sobre el particular, que el acto recurrido impide que las empresas sujetas a la legislación laboral venezolana puedan cuestionar ante los órganos administrativos y judiciales competentes las posibles infracciones o faltas a que hace referencia el artículo 4 del Decreto N° 4.248.

En ese contexto agregan que ese cuerpo normativo le arrebata al Poder Judicial la función de hacer cumplir lo juzgado, imponiendo una “sanción” a la empresa respectiva que podría ocasionar daños de graves magnitudes e incluso la continuación de su objeto social.

En consecuencia, sostienen que es “evidente” que el referido Decreto desconoce el derecho a ser juzgado por el juez o el funcionario natural, conforme lo previsto en el numeral 4 del artículo 49 de la Constitución, al permitirle a los Inspectores del Trabajo que “tomen decisiones de gravísimas consecuencias para las empresas reguladas por la legislación laboral venezolana, arrebatándole la función decisora a los jueces o funcionarios competentes a quienes la ley ha atribuido el control de la tutela judicial efectiva y la legalidad de los actos administrativos”.

Al respecto, esta Sala debe ratificar que la revocatoria o la negativa de otorgamiento de la solvencia laboral se enmarca dentro del ejercicio de la actividad reguladora y fiscalizadora que constitucional y legalmente tiene atribuida la Administración Pública.

Igualmente, se advierte que la adopción de la medida administrativa dictada por la Administración para garantizar el respeto de los derechos humanos laborales y sindicales, no se encuentra excluida del control jurisdiccional, de modo que su emanación no impide que quien se sienta afectado se dirija ante los órganos competentes e interponga los recursos judiciales que considere pertinentes; por lo tanto, se desestima la presente denuncia. Así se declara.

8. De la denuncia de transgresión al principio de presunción de inocencia.

En cuanto al principio enunciado, arguyeron que el sistema autorizatorio creado a través del Decreto N° 4.248 presupone que todas las empresas domiciliadas en el país son infractoras, es decir, “parte con la posibilidad de que se sancione mediante un acto que prejuzga como definitivo, a las empresas a quienes los Inspectores del Trabajo consideren que han incumplido las disposiciones contenidas en el artículo 4° del Decreto impugnado”. (Sic).

Adicionalmente, sostuvieron que a través del proveimiento recurrido se podría imponer una sanción o negar un acto sin el cual las empresas no pueden ejercer actividades de lícito comercio, sin que las autoridades administrativas o judiciales competentes se puedan pronunciar sobre la legalidad de la actuación administrativa, lo cual constituye -a su decir- una violación a la garantía de la presunción de inocencia, prevista en el artículo 49 numeral 2 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.

Al respecto, esta Sala advierte que la Inspectoría del Trabajo al negar o revocar la solvencia laboral a los sujetos sometidos al ámbito de aplicación del Decreto recurrido, estaría aplicando una medida administrativa para resguardar los derechos humanos laborales y sindicales de los trabajadores y trabajadoras, tal como se expuso precedentemente.

Igualmente, se debe destacar que la representación judicial de la recurrente no identificó la existencia de un acto previo a la decisión denegatoria o revocatoria de la solvencia laboral por parte de la Inspectoría del Trabajo que prejuzgue sobre el comportamiento de los patronos con relación al incumplimiento de los derechos laborales de sus trabajadores.

Aunado a ello, se tiene que la adopción de la medida administrativa por parte de la Administración para garantizar el respeto de los derechos humanos laborales y sindicales, no se encuentra excluida del control administrativo y jurisdiccional, de modo que -se reitera- su emanación no impide que quien se sienta afectado se dirija ante los órganos competentes e interponga los recursos administrativos y judiciales que considere pertinentes para la defensa de sus derechos.

Por consiguiente, cabe concluir que no se configura la vulneración del derecho constitucional denunciado como conculcado, puesto que por una parte, la negativa o revocatoria de la solvencia laboral es una medida administrativa, por la otra no está demostrada la existencia de una decisión que prejuzgue sobre el incumplimiento de los derechos laborales de los trabajadores, y finalmente, quien se sienta afectado con la actuación de ese órgano administrativo podrá ejercer los recursos establecidos en la ley para la defensa de sus derechos, razón por la cual se desestima el presente alegato. Así se declara.

9. De la denuncia de violación del principio de buena fe previsto en el Decreto con rango y fuerza de Ley sobre Simplificación de Trámites Administrativos.

Los apoderados judiciales de la recurrente expusieron que el sistema autorizatorio que pretende instaurar el Decreto N° 4.248, desconoce el principio de buena fe expresamente establecido en los artículos 8 y 10 del Decreto con rango y fuerza de Ley sobre Simplificación de Trámites Administrativos, por las siguientes razones: (i) Parte del supuesto que todas las empresas domiciliadas en el país son infractoras, obligándolas a obtener una solvencia laboral, en lugar de sancionar a las que incumplan con los actos dictados por las autoridades administrativas competentes; (ii) Impone trámites innecesarios que incrementan el costo operacional de la Administración Pública y de las empresas sometidas a la legislación laboral; y (iii) Contraría lo dispuesto en los artículos 15 y 26 del identificado Decreto-Ley.

Al efecto, esta Sala observa que el Decreto con rango y fuerza de Ley sobre Simplificación de Trámites Administrativos, reimpreso por error material, el 7 de diciembre de 1999 y publicado en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela N° 36.845, de esa fecha, vigente para el momento en que se dictó el acto impugnado, disponía en los artículos 8 y 10, lo siguiente:

“Artículo 8: Los planes de simplificación de trámites administrativos que elaboren los organismos sujetos a la aplicación de este Decreto-Ley, deberán  realizarse con base en los siguientes principios:

1.  La presunción de buena fe del ciudadano.

2.  La simplicidad, transparencia, celeridad y eficacia de la actividad de la Administración Pública.

3.  La actividad de la Administración Pública al servicio de los ciudadanos.

4.  La desconcentración en la toma de decisiones por parte de los órganos de dirección”

“Artículo 10: Los órganos y entes de la Administración Pública en sus respectivas áreas de competencia, deberán realizar un inventario de los documentos y requisitos cuya exigencia pueda suprimirse de conformidad con la presunción de buena fe, aceptando en sustitución de los mismos las declaraciones juradas hechas por el interesado o un representante con carta poder”.

De la lectura de los dispositivos antes citados se desprende que la presunción de buena fe del ciudadano es uno de los principios que deben tener por norte los órganos de la Administración Pública Central y Descentralizada funcionalmente a nivel nacional cuando se elaboren los planes de simplificación de trámites; y que en atención a ese principio debe suprimirse la exigencia de documentos y requisitos que en opinión de los órganos y entes de la Administración Pública puedan sustituirse por las declaraciones juradas hechas por el administrado.

Una vez precisado lo anterior, esta Sala observa que los apoderados judiciales de la parte actora alegaron la vulneración del principio de buena fe, en primer lugar porque la Administración en el acto recurrido presume que todas las empresas domiciliadas en el país son infractoras, obligándolas a obtener una solvencia laboral, en vez de sancionar a las que incumplan con los actos dictados por las autoridades administrativas competentes.

Al respecto, debe reiterarse que la solvencia laboral es un documento administrativo que certifica que el patrono o patrona respeta efectivamente los derechos humanos laborales y sindicales de los trabajadores y trabajadoras.

El proveimiento recurrido es un acto administrativo de carácter normativo cuyo objeto es regular el otorgamiento, vigencia, control y revocatoria de la solvencia laboral de los patronos y patronas, incluidas las asociaciones cooperativas que contraten los servicios de no asociados. Así, en el artículo 4 del Decreto impugnado se establecen siete (7) causales objetivas que producirán la negativa o revocatoria del identificado documento.

En este orden de ideas, se tiene que el otorgamiento anual de la solvencia laboral comprende un control permanente por parte del Estado de un efectivo resguardo de los derechos de los trabajadores y trabajadoras, e inclusive la configuración de alguna de las causales objetivas de violación de los derechos laborales y sindicales, en el transcurso del año de vigencia, ocasiona la aplicación de la medida administrativa de revocación.

Por tal razón, es que la norma no presume en modo alguno la mala fe, dado que la solvencia laboral es otorgada y mantiene su vigencia para todo aquel que no incurra en las conductas descritas en el artículo 4 del Decreto. N° 4.248, es decir, que la consecuencia jurídica de denegatoria y revocación del mencionado documento administrativo se producirá sólo cuando el administrado actúe en contravención a lo establecido en el ordenamiento jurídico.

Por consiguiente, no puede entenderse la exigencia anual del documento administrativo que certifica el cumplimiento de los derechos humanos laborales y sindicales como una vulneración del principio de presunción de buena fe del patrono. Así se declara.

En segundo lugar, la parte actora sostuvo que el acto impugnado impone trámites innecesarios que incrementan el costo operacional de la Administración Pública y de las empresas sometidas a la legislación laboral.

A tal efecto, observa esta Sala que el proveimiento cuestionado no ha creado un trámite administrativo superfluo, puesto que con el mismo se busca garantizar un efectivo respeto de los derechos de los trabajadores por parte de los empleadores, a partir de la denegación o revocatoria de la solvencia laboral a quienes incurran en conductas subsumibles en las causales previstas en términos objetivos en el artículo 4 del acto impugnado.

En este orden de ideas, debe advertirse que si bien el artículo 10 del Decreto-Ley sobre Simplificación de Trámites Administrativos establece la supresión de los documentos y requisitos que puedan sustituirse con las declaraciones juradas de los administrados, el referido precepto no puede interpretarse como una limitación legal a la implantación de trámites administrativos indispensables para el logro de los fines del Estado, por lo tanto se desestima la presente denuncia. Así se declara.

En tercer lugar, los apoderados judiciales de la recurrente sostuvieron la transgresión de lo dispuesto en los artículos 15 y 26 del Decreto con rango y fuerza de Ley sobre Simplificación de Trámites Administrativos, cuyos dispositivos son del tenor siguiente:

“Artículo 15: No se podrá exigir el cumplimiento de un requisito cuando éste, de conformidad con la normativa aplicable, debió acreditarse para obtener la culminación de un trámite anterior ya cumplido. En este caso, dicho requisito se tendrá por cumplido para todos los efectos legales”.

“Artículo 26: Los órganos y entes de la Administración Pública deberán identificar y disponer la supresión de los requisitos y permisos no previstos en la Ley, que limiten o entraben el libre ejercicio de la actividad económica o la iniciativa privada”.

Ahora bien, este Órgano Jurisdiccional advierte que la denunciante no explicó en qué términos el acto impugnado contraría lo dispuesto en el artículo 15 del precitado texto legal, no resultando posible para esta Sala determinar cómo se configuran los supuestos de su violación; por lo tanto, se desestima el presente alegato por genérico. Así se declara.

Por otra parte, la representación judicial de la recurrente alegó la transgresión del artículo 26 del referido Decreto Ley, el cual señala que la Administración Pública debe suprimir los requisitos y permisos no establecidos en la Ley, que limiten o entraben el libre ejercicio de la actividad económica o la iniciativa privada.

Al respecto, esta Sala observa que el derecho a dedicarse a la actividad económica de su preferencia, consagrado en el artículo 112 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, no se encuentra establecido como un derecho absoluto. (Vid. sentencia de esta Sala N° 213 de fecha 18 de febrero de 2009).


En el caso de autos, la negativa o revocatoria de la solvencia laboral por parte de la Inspectoría del Trabajo, responde a una medida administrativa que emplea el Estado para cumplir uno de unos sus más altos fines como lo es, la protección de los derechos humanos laborales y sindicales de los trabajadores y trabajadoras.

Dicha medida persigue unos objetivos estatales legítimos, esto es, consolidar los derechos de los trabajadores en un marco de ejercicio de la actividad económica bajo parámetros de responsabilidad social. A su vez, tal mecanismo es proporcional y adecuado ya que busca resguardar esos derechos de una forma más amplia y compleja a la establecida en leyes especiales, por lo tanto, cabe concluir que no se vulneró el derecho a la libertad económica dado que la solvencia laboral constituye una limitación razonable a este derecho. Así se declara.

Desestimados como han sido los alegatos expuestos por los apoderados judiciales de la Confederación Venezolana de Industriales, esta Sala debe declarar sin lugar el recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto.

VI

DECISIÓN

Por las consideraciones precedentemente expuestas, esta Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, declara SIN LUGAR el recurso contencioso administrativo de nulidad ejercido conjuntamente con solicitud de suspensión de efectos, por los abogados Rafael Chavero Gazdik, Gustavo Linares Benzo y Carlos Ayala Corao, actuando con el carácter de apoderados judiciales de la CONFEDERACIÓN VENEZOLANA DE INDUSTRIALES “CONINDUSTRIA”, contra el Decreto N° 4.248, dictado por el PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA en fecha 30 de enero de 2006 y publicado en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela N° 38.371 de fecha 2 de febrero de 2006...."




Ficha:
Fecha: 07/07/2009
Magistrado Ponente HADEL MOSTAFÁ PAOLINI
Exp. Nº 2006-1123
Enlace: http://www.tsj.gov.ve/decisiones/spa/julio/01006-8709-2009-2006-1123.html