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Jurisprudencia Vinculante

"...En tal sentido, resulta incorrecta la interpretación que los recurrentes pretenden hacer de la mencionada disposición constitucional, conforme a la cual no sería posible frente a situaciones de interés general, vinculados con elementos como la oportunidad o conveniencia, para la adopción de políticas que comporten la realización de gastos, tales como la creación de fondos especiales, la asunción de gastos imprevistos, como por ejemplo serían el inicio de obras necesarias o en general de la adquisición o creación de estructuras organizativas necesarias para ejecutar determinadas políticas que se enmarquen en los fines que la Constitución y el ordenamiento jurídico en general atribuyen a la Administración Pública...."

 



"...III
CONSIDERACIONES PARA DECIDIR

Establecida la competencia de esta Sala para conocer del presente recurso de nulidad en sentencia Nº 932/06, pasa a pronunciarse acerca del mérito del asunto, en los siguientes términos:


Como punto previo, la Sala advierte que el objeto del recurso de nulidad son “las normas contenidas en los artículos 113, 114 y la Disposición Transitoria Décima de la Ley del Banco Central de Venezuela, publicada en la Gaceta Oficial Nº 38.232 del 20 de julio de 2005”.

No obstante, como consecuencia de la reforma parcial de la Ley del Banco Central de Venezuela, publicada en la Gaceta Oficial Nº 39.419 del 7 de mayo de 2010 -que reformó la contenida en la Gaceta Oficial Nº 39.301 del 6 de noviembre de 2009-, se generó una modificación del contenido del artículo 113 y 114 originalmente impugnado, tal como se evidencia de las normas incluidas en los referidos artículos 113 y 114, al establecer lo siguiente:

“Artículo 113. Las divisas que se obtengan por concepto de exportaciones de hidrocarburos, gaseosos y otras, deben ser vendidas al Banco Central de Venezuela al tipo de cambio vigente para la fecha de cada operación, excepto las divisas provenientes de la actividad realizada por Petróleos de Venezuela, S.A., o el ente creado para el manejo de la industria petrolera, las cuales serán vendidas al Banco Central de Venezuela, al tipo de cambio vigente para la fecha de cada operación, por las cantidades necesarias a los fines de atender los gastos operativos y de funcionamiento en el país de dicha empresa; y las contribuciones fiscales a las que está obligada de conformidad con las leyes, por el monto estimado en la Ley de Presupuesto de la República.
Petróleos de Venezuela, S.A., o el ente creado para el manejo de la industria petrolera, podrá mantener fondos en divisas, con opinión favorable del Banco Central de Venezuela, a los efectos de sus pagos operativos en el exterior y de inversión, y a lo que prevea la ley, lo que aparecerá reflejado en los balances de la empresa. Asimismo, informará trimestralmente o a requerimiento del Banco Central de Venezuela sobre el uso y destino de los referidos fondos.
El remanente de divisas obtenidas de la fuente indicada en el presente artículo, será transferido mensualmente al Fondo que el Ejecutivo Nacional creará a los fines del financiamiento de proyectos de inversión en la economía real y en la educación y la salud; el mejoramiento del perfil y saldo de la deuda pública; así como, la atención de situaciones especiales y estratégicas” Cfr. Gaceta Oficial Nº 38.232 del 20 de julio de 2005).

“Artículo 113. Las divisas que se obtengan por concepto de exportaciones de hidrocarburos, gaseosos y otras, deben ser vendidas al Banco Central de Venezuela al tipo de cambio vigente para la fecha de cada operación, excepto las divisas provenientes de la actividad realizada por Petróleos de Venezuela, S.A., o el ente creado para el manejo de la industria petrolera, las cuales serán vendidas al Banco Central de Venezuela, al tipo de cambio vigente para la fecha de cada operación, por las cantidades necesarias a los fines de atender los gastos operativos y de funcionamiento en el país de dicha empresa; y las contribuciones fiscales a las que está obligada de conformidad con las leyes, por el monto estimado en la Ley de Presupuesto de la República.
Petróleos de Venezuela, S.A., o el ente creado para el manejo de la industria petrolera, podrá mantener fondos en divisas, con opinión favorable del Banco Central de Venezuela, a los efectos de sus pagos operativos en el exterior y de inversión, y a lo que prevea la ley, lo que aparecerá reflejado en los balances de la empresa. Asimismo, informará trimestralmente o a requerimiento del Banco Central de Venezuela sobre el uso y destino de los referidos fondos.
El remanente de divisas obtenidas de la fuente indicada en el presente artículo, será transferido mensualmente al Fondo que el Ejecutivo Nacional creará a los fines del financiamiento de proyectos de inversión en la economía real y en la educación y la salud; el mejoramiento del perfil y saldo de la deuda pública; así como, la atención de situaciones especiales y estratégicas.
Las Transferencias que, con arreglo a lo dispuesto en este artículo, efectúa el Banco Central de Venezuela, se harán dentro de los quince días siguientes al cierre de cada ejercicio semestral tomando en consideración la estimación del nivel adecuado de las reservas internacionales previstas en el artículo 75 de la presente Ley con respecto al observado a dicho” (Cfr. Gaceta Oficial Nº 39.301 del 6 de noviembre de 2009).

“CUADRAGÉSIMO SEXTO. Se modifica el artículo 113 que pasa a ser el 125, en la forma siguiente:
Artículo 125. Las divisas que se obtengan por concepto de exportaciones de hidrocarburos, gaseosos y otras, deben ser vendidas al Banco Central de Venezuela al tipo de cambio vigente para la fecha de cada operación, excepto las divisas provenientes de la actividad realizada por Petróleos de Venezuela, S.A., o el ente creado para el manejo de la industria petrolera, las cuales serán vendidas al Banco Central de Venezuela, al tipo de cambio vigente para la fecha de cada operación, por las cantidades necesarias a los fines de atender los gastos operativos y de funcionamiento en el país de dicha empresa; y las contribuciones fiscales a las que está obligada de conformidad con las leyes, por el monto estimado en la Ley de Presupuesto de la República.
Petróleos de Venezuela, S.A., o el ente creado para el manejo de la industria petrolera, podrá mantener fondos en divisas, con opinión favorable del Banco Central de Venezuela, a los efectos de sus pagos operativos en el exterior y de inversión, y a lo que prevea la ley, lo que aparecerá reflejado en los balances de la empresa. Asimismo, informará trimestralmente o a requerimiento del Banco Central de Venezuela sobre el uso y destino de los referidos fondos.
El remanente de divisas obtenidas de la fuente indicada en el presente artículo, será transferido mensualmente al Fondo que el Ejecutivo Nacional creará a los fines del financiamiento de proyectos de inversión en la economía real y en la educación y la salud; el mejoramiento del perfil y saldo de la deuda pública; así como, la atención de situaciones especiales y estratégicas.
Las Transferencias que, con arreglo a lo dispuesto en este artículo, efectúa el Banco Central de Venezuela, se harán dentro de los quince días siguientes al cierre de cada ejercicio semestral tomando en consideración la estimación del nivel adecuado de las reservas internacionales previstas en el artículo 75 de la presente Ley con respecto al observado a dicho” (Cfr. Gaceta Oficial Nº 39.419 del 7 de mayo de 2010).

“Artículo 114.- El Banco Central de Venezuela a los efectos de la estimación del Nivel Adecuado de Reservas Internacionales, establecerá una única metodología, cuyos parámetros se adecuarán a las características estructurales de la economía venezolana. En caso de no determinarse la única metodología, el Banco Central de Venezuela enviará a la Comisión Permanente de Finanzas de la Asamblea Nacional, los estudios realizados y ésta decidirá la metodología a usarse” (Cfr. Gaceta Oficial Nº 38.232 del 20 de julio de 2005).

“Artículo 114.- El Banco Central de Venezuela a los efectos de la estimación del Nivel Adecuado de Reservas Internacionales, establecerá una única metodología, cuyos parámetros se adecuarán a las características estructurales de la economía venezolana” (Cfr. Gaceta Oficial Nº 39.301 del 6 de noviembre de 2009).

“CUARDRAGÉSIMO SÉPTIMO. Se modifica el artículo 114 que pasa a ser el 126 en la forma siguiente:
Artículo 126.- El Banco Central de Venezuela a los efectos de la estimación del Nivel Adecuado de Reservas Internacionales, establecerá una única metodología, cuyos parámetros se adecuarán a las características estructurales de la economía venezolana” (Cfr. Gaceta Oficial Nº 39.419 del 7 de mayo de 2010).

Al respecto, la Sala reitera que si bien la acción de nulidad debe incoarse respecto de textos vigentes, es posible mantener el interés en la sentencia, si fuese derogada o reformada la ley que contiene la disposición impugnada, en dos supuestos: (i) cuando la norma ha sido reproducida en un nuevo texto, con lo que en realidad sigue vigente y lo que ocasiona es el traslado de la argumentación de la demanda a esa otra norma; y (ii) cuando la norma, pese a su desaparición, mantiene efectos que es necesario considerar, como ocurre en los casos de la llamada ultraactividad -Vid. Sentencia de esta Sala Nº 796/07-.


Respecto al artículo 113 de la Ley del Banco Central de Venezuela, se evidencia que el mismo ha sido parcialmente reproducido en un nuevo texto bajo el artículo 122, en el cual se incluyó una previsión expresa respecto al procedimiento  para las transferencia al Fondo de Desarrollo Nacional, S.A., a los fines del financiamiento de proyectos de inversión en la economía real y en la educación y la salud; el mejoramiento del perfil y saldo de la deuda pública; así como, la atención de situaciones especiales y estratégicas, lo cual en nada afecta la argumentación de los recurrentes en el recurso de nulidad interpuesto, por lo que esta Sala estima que se mantiene el interés en la sentencia de fondo. Así se declara.

Sin embargo, en el caso de autos, la demanda no es trasladable a la posterior reforma del artículo 114 -contenido en la vigente ley en el artículo 126-, pues se verificó una modificación sustancial que en forma alguna reproduce el contenido de la norma derogada y, en cambio eliminó, la intervención de la Comisión Permanente de Finanzas de la Asamblea Nacional en la determinación del Nivel Adecuado de Reservas Internacionales, en aquellos casos que el Banco Central de Venezuela no determinarse la única metodología, lo que a juicio del propio recurrente “se trata de una usurpación de la Asamblea Nacional, de las facultades administrativas y monetarias propias del Banco Central de Venezuela”, circunstancia que no permite el traslado de la argumentación de la demanda a esa otra norma.

Asimismo, en la presente causa no existen efectos que corregir derivados de una posible ultraactividad de la disposición impugnada, ya que luego de haber sido derogada en forma expresa por el ordenamiento legal en vigor, no ha mantenido total o parcialmente sus efectos en el tiempo, de forma tal que obligue a esta Sala a analizar la constitucionalidad o inconstitucionalidad de la normativa legal cuestionada, pues no está acreditado en autos que se haya verificado el supuesto contenido en el indicado artículo 126 de la Ley del Banco Central de Venezuela parcialmente modificada, antes del 6 de noviembre de 2009, cuando quedó derogada dicha previsión legal.

Por lo cual, en criterio de esta Sala el presente recurso ha perdido su objeto respecto al artículo 114 (126 de la vigente Ley) de la Ley del Banco Central de Venezuela, publicada en la Gaceta Oficial Nº 38.232 del 20 de julio de 2005, pues no existiría efecto alguno de una eventual sentencia de inconstitucionalidad. Así se declara.

Ahora bien, en cuanto a la Disposición Transitoria Décima se advierte que la misma fue suprimida por la reforma de la Ley del Banco Central de Venezuela, la cual estableció que “SEXAGÉSIMO. Se suprime la disposición transitoria décima”, sin embargo, esta Sala advierte que dicha norma, pese a su desaparición, mantiene efectos que es necesario considerar, en tanto su carácter transitorio produjo una modificación que incidió en una asignación de recursos al Ejecutivo Nacional “para el financiamiento de proyectos de inversión en la economía real y en la educación y la salud; el mejoramiento del perfil y saldo de la deuda pública externa; así como, la atención de situaciones especiales y estratégicas”, que a juicio de los recurrentes generó “por un lado el Banco Central de Venezuela (artículos 113 y 114) permite la posibilidad que en el futuro PDVSA pueda mantener divisas a disposición del Ejecutivo Nacional, sin enterarlas al Banco Central y, por otra parte, la Disposición Transitoria Décima ordena poner a disposición del Ejecutivo Nacional un monto de (…) US$ 6.000.000.000,00, sin cumplir el mecanismo constitucional previsto en los artículos 113 y 114 de la mencionada Ley”; aunado que “bajo la reforma aprobada es muy difícil, por no ser imposible, que el BCV pueda lograr la estabilidad de precios o la preservación del valor interno y externo de la unidad monetaria”, lo cual a su entender, se evidencia en la transferencia de US$ 6.000.000.000,00, implicando ello una disminución de las reservas internacionales, y generando no sólo un menor respaldo de los bolívares en circulación, sino un proceso gradual de ajustes de precios para compensar dicha pérdida, así como la salida de capitales y presión en el mercado paralelo; lo cual a juicio de esta Sala, constituyen circunstancias suficientes para mantener el interés en la sentencia, en lo que se refiere a las denuncias planteadas.

Por lo tanto, esta Sala pasa a conocer el fondo del asunto planteado en los siguientes términos:



1.- Inconstitucionalidad del artículo 125 de la Ley del Banco Central de Venezuela.


El artículo 125 de la vigente Ley del Banco Central de Venezuela establece lo siguiente:

“Artículo 125. Las divisas que se obtengan por concepto de exportaciones de hidrocarburos, gaseosos y otras, deben ser vendidas al Banco Central de Venezuela al tipo de cambio vigente para la fecha de cada operación, excepto las divisas provenientes de la actividad realizada por Petróleos de Venezuela, S.A., o el ente creado para el manejo de la industria petrolera, las cuales serán vendidas al Banco Central de Venezuela, al tipo de cambio vigente para la fecha de cada operación, por las cantidades necesarias a los fines de atender los gastos operativos y de funcionamiento en el país de dicha empresa; y las contribuciones fiscales a las que está obligada de conformidad con las leyes, por el monto estimado en la Ley de Presupuesto de la República.
Petróleos de Venezuela, S.A., o el ente creado para el manejo de la industria petrolera, podrá mantener fondos en divisas, con opinión favorable del Banco Central de Venezuela, a los efectos de sus pagos operativos en el exterior y de inversión, y a lo que prevea la ley, lo que aparecerá reflejado en los balances de la empresa. Asimismo, informará trimestralmente o a requerimiento del Banco Central de Venezuela sobre el uso y destino de los referidos fondos.
El remanente de divisas obtenidas de la fuente indicada en el presente artículo, será transferido mensualmente al Fondo que el Ejecutivo Nacional creará a los fines del financiamiento de proyectos de inversión en la economía real y en la educación y la salud; el mejoramiento del perfil y saldo de la deuda pública; así como, la atención de situaciones especiales y estratégicas
Las Transferencias que, con arreglo a lo dispuesto en este artículo, efectúa el Banco Central de Venezuela, se harán dentro de los quince días siguientes al cierre de cada ejercicio semestral tomando en consideración la estimación del nivel adecuado de las reservas internacionales previstas en el artículo 75 de la presente Ley con respecto al observado a dicho”.

Al respecto, los recurrentes en su escrito denunciaron que “(…) el artículo 113 de la Ley del Banco Central de Venezuela contiene una contradicción con el contenido del artículo 318 de la Constitución (…) al alterar el mecanismo mediante el cual PDVSA debe vender al BCV todas las divisas producto de las exportaciones petroleras. Según el artículo 113 de la Ley del Banco Central de Venezuela, PDVSA no está obligada a negociar con el ente emisor solamente las divisas necesarias para el financiamiento de sus gastos internos y la contribución fiscal, sino que está facultada para mantener fondos en divisas al margen del Banco Central de Venezuela. Es evidente que ello quiebra el principio de centralización de las divisas al margen del Banco Central de Venezuela. Es evidente que con ello se quiebra el principio de centralización de las divisas que ha existido en Venezuela con el objeto de facilitar el manejo de la política monetaria y cambiaria en procura de la estabilidad monetaria y de precios (…)” y; denunció la violación del artículo 314 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, el cual señala que “(…) no habrá ningún tipo de gasto que no haya sido previsto en la Ley de Presupuesto (…)”, así como del artículo 320 del Texto Constitucional, en concordancia con los artículos 49 y 52 de la Ley Orgánica de la Administración Financiera del Sector Público, toda vez que al prohibirse la posibilidad que “(…) el Banco Central de Venezuela  financie gastos no previstos en la Ley de Presupuesto, ni el financiamiento de políticas fiscales deficitarias, así sea para atender proyectos de inversión en la economía real y en la educación y la salud; el mejoramiento del perfil y saldo de la deuda pública externa; así como, la atención de situaciones especiales y estratégicas. Todos estos gastos pueden establecer dentro del orden fiscal que establece la Constitución y la disciplina presupuestaria. Como se ha explicado, al provenir los recursos del Banco Central de Venezuela, implica un financiamiento monetario del gasto público extrapresupuestario, es decir, de gasto deficitario que no cuenta con una contraparte en ingresos ordinarios (…)”.

Igualmente, que “(…) la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, no contempla ninguna excepción en cuanto al manejo y administración de las reservas internacionales, más bien hace hincapié en que las competencias del Banco Central de Venezuela, son excluidas y obligatorias y no puede estar subordinado a las políticas fiscales del Poder Ejecutivo. Es el Banco Central de Venezuela (…), el órgano competente para decidir sobre la administración de las reservas internacionales (…)”.

A su juicio “(…) estas disposiciones permiten que el Ejecutivo Nacional utilice para fines fiscales, a través de su dependencia FONDEN, distinto y ajeno al Banco Central de Venezuela, una porción  de las reservas que deberá ser rebajado del patrimonio del mismo. Con anterioridad a la entrada en vigencia de la Constitución (…) hubiese sido factible modificar la Ley del Banco Central de Venezuela en los términos expuestos en las normas cuestionadas (…), aun cuando dicha reforma fuese cuestionable desde el punto vista de la estabilidad económica y financiera (…)”, pero que resulta inconstitucional bajo el régimen de la Constitución vigente.

También, sostienen que “a la luz de cualquiera (…) estudios (…) el caso de Venezuela presenta particularidades, incluso cuando evaluamos sus requerimientos de reservas internacionales. En el transcurso del tiempo, ha sido holgado el volumen de sus reservas lo que en parte explica que Venezuela no haya padecido hasta ahora una crisis de alta inflación como las que se sufrieron, por ejemplo, en los países del Cono Sur, debido a alguno de los mecanismos de financiamiento monetario del gasto público. Por el contrario, en Venezuela la mezcla de equivocadas políticas macroeconómicas y un volumen bajo de reservas produjo la crisis cambiaría de 1983 y posteriormente, la crisis bancaria de 1994. En la actualidad, la posición de reservas del país es particularmente elevada gracias a los altos precios que ha alcanzado el petróleo, al punto que para el momento de la promulgación de la Reforma de la Ley del Banco Central de Venezuela, ese volumen rebasaba los Veintiocho Mil Millones de Dólares (US$ 28.000.000.000). Este hecho, aunado al control de cambio existente, ha impactado significativamente la cantidad de dinero en circulación, lo cual ha llevado a las autoridades del Banco Central de Venezuela a absorber, a un costo creciente, los excedentes de liquidez monetaria”. Que “ante un panorama como el anterior, de aumento de los ingresos petroleros en divisas, tiene sentido considerar medidas de ahorro, siguiendo lo establecido en el artículo 321 de la Constitución, sobre la creación de un fondo de estabilización macroeconómica, destinado a garantizar la estabilidad de los gastos del Estado. De esta forma, en búsqueda de disciplina fiscal, se restringe el crecimiento indeseado de la liquidez monetaria, con lo cual se evitan los costos que ese hecho causa a la política monetaria del Banco Central de Venezuela y las presiones inflacionarias. No es nueva la pretensión de utilizar los activos externos para fines de desarrollo económico interno, pero esto debe hacer respetando el bien pensado artículo 321, el cual le permite al Estado garantizar los ingresos fiscales frente a la contingencia de caída en los ingresos petroleros”.

Puntualizan, que “es importante destacar que las aspiraciones que se tienen de emplear una porción de nuestros activos externos en forma directa para planes de desarrollo y mejorar de la calidad de vida de los venezolanos, no terminen por convertirse en políticas bienintencionadas pero mal fundamentadas, que produzcan un enorme daño económico y social (perdida del poder adquisitivo del salario) sobre nuestra economía y sociedad a mediano plazo. Por otra parte, hay que destacar que la creación monetaria en Venezuela descansa determinantemente en las reservas internacionales que mantiene el Banco Central de Venezuela, la moneda que emite el Banco Central de Venezuela no es otra cosa que la contraparte de los dólares acumulados, previamente comprados a PDVSA u otros exportadores. Por tanto, las reservas internacionales pueden ser elevadas como reflejo de un alto gasto público (y alta liquidez monetaria), financiado con el ingreso petrolero o con el endeudamiento externo. Ello sugiere que en ningún momento existen reservas que se puedan llamar excedentes, pues es la contraparte de la expansión fiscal y monetaria. Desde el punto de vista de la contabilidad de la banca central, la discusión sobre lo que se considere excedentario en el monto de reservas internacionales mantenidas por el Banco Central de Venezuela, carece de sentido”.

Que “la interrogante se plantea debido al cálculo que hacen los bancos centrales de las reservas internacionales óptimas, lo cual es algo distinto, y cuyo objeto es conocer la relación costo-beneficio de mantener un determinado monto de activos externos. En general, se trata de calcular estadísticamente una función del costo estimado de mantener reservas cuyos argumentos son el costo de oportunidad de mantenerlas y el costo social del agotamiento de los activos externos. Por consiguiente, los bancos centrales se enfrentan a la alternativa de mantener reservas altas, o inducir su disminución, sin obviar la cancelación de su contravalor en moneda nacional. Buena parte de las variables empleadas en estimaciones sobre el nivel óptimo o adecuado de reservas internacionales, no son observables, de manera tal que hay que construirlas a partir de otras o emplear variables sucedáneas para representarlas, hecho que tiende a sesgar las estimaciones. Con todo y ese sesgo, es práctica común su cálculo, el cual debe interpretarse con tino para evitar deducir que la diferencia entre la estimación de la variable y su observación, pueda catalogarse como ‘excedente’ (…)”.

Señalan que “más allá de los aspectos técnicos y metodológicos de las estimaciones del nivel óptimo de las reservas internacionales, está el hecho de que un nivel estimado que supera el óptimo, jamás debe entenderse como sinónimo de reservas internacionales excedentarias. Ello indica que los bancos centrales incurren en costos, pero nunca que las reservas sobran y que deben usarse para propósitos fiscales, sin entregar su contravalor en moneda nacional. Ocurre que algunos bancos centrales ponderan más el costo social del agotamiento de las reservas y por tal razón suelen disponer de montos de activos exteriores que pueden lucir muy altos. Esta conducta de los bancos centrales tiende a ocurrir en aquellas economías que han sufrido crisis cambiarías recurrentes lo que requiere una posición de reservas suficientes para disuadir cualquier ataque especulativo. En forma similar, en el caso de economías donde predomina la volatilidad macroeconómica como en Venezuela, debida a la dependencia petrolera, cuando esta circunstancia prevalece, el Banco Central compra una especie de póliza de seguro ante el probable evento de que el sector externo de la economía registre oscilaciones que se traduzcan en tensiones generalizadas de la economía”.

Aunado a que “en un entorno en el cual los movimientos de capital son la norma, las economías abiertas tienden a estar expuestas a salidas súbitas de capital tanto por un deterioro de los fundamentos de la economía, como por el efecto contagio que al propagarse impacta con severidad a las economías emergentes, las cuales usualmente no cuentan con el marco regulatorio ni con mecanismos de cobertura de los riesgos cambiarlos. Un factor adicional que complica los cálculos de los niveles óptimos en Venezuela, es la existencia de un régimen de control de cambio, el cual dosifica y restringe la entrega de divisas según criterios del ente regulador (CADIVI), lo cual induce un alza temporal de las reservas internacionales, y puede llevar a argumentos falaces sobre un supuesto ‘exceso’ de reservas; situación que no sería posible en ausencia de este régimen cambiarlo. Un control de cambios integral crea una especie de dique que imposibilita que la economía drene oportunamente la liquidez monetaria que los agentes económicos no desean mantener. De esta manera, el control de cambios es una fuente permanente de desequilibrio en el mercado monetario, lo cual obliga al BCV a instrumentar una costosa política de absorción monetaria”.

Ahora bien, para determinar la legitimidad de las disposiciones transcritas, es menester señalar, que la hermenéutica jurídica y para el caso concreto, el análisis de la constitucionalidad de la norma transcrita, es una actividad que debe desarrollarse en su totalidad, lo cual comporta que la interpretación normativa debe realizarse enmarcada en el sistema global del derecho positivo, para así esclarecer el significado y alcance de las disposiciones legales, cuyo conocimiento es necesario para determinar cuál ha sido la voluntad del legislador.

Ello implica, “tener en cuenta el fin del derecho, pues lo que es para un fin por el fin ha de deducirse”, así, el principio general de interpretación de la ley consagrado en el artículo 4 del Código Civil -conforme al cual, a la ley debe atribuírsele el sentido que aparece evidente del significado propio de las palabras, según la conexión de ellas entre sí y la intención del legislador-,  resulta aplicable no sólo en un contexto lógico sino teleológico o finalista, con lo cual los elementos normativos deben ser armonizados como un todo, en el sentido de no poder hacer abstracción unos de otros, sino que los mismos han de ser tomados en cuenta al momento de hacer la correcta valoración del contenido del texto legal -Vid. Sentencia de esta Sala Nº 2.152/07-.


Conforme a lo expuesto, la Sala ha señalado que “la interpretación jurídica debe buscar el elemento sustantivo que se halla en cada una de las reglas del ordenamiento jurídico, constituido por los principios del derecho que determinan lo que García de Enterría (Revolución Francesa y Administración Contemporánea. Madrid: Editorial Cívitas, 4° edición. 1994. P. 29), denomina como ‘fuentes significativas’ del ordenamiento, esto es, lo que el iuspublicismo con Kelsen, por un lado, y Santi Romano por otro, teorizaron como una Constitución <en sentido material> distinguible de la <Ley constitucional> en sentido formal, como un condensado de reglas superiores de la organización del Estado, que expresan la unidad del ordenamiento jurídico. Así, la Constitución como expresión de la intención fundacional y configuradora de un sistema entero que delimita y configura las bases jurídico-socio-políticas de los Estados, adquiere valor normativo y se constituye en lex superior, lo cual imposibilita la distinción entre artículos de aplicación directa y otros meramente programáticos, pues todos los preceptos constituyen normas jurídicas directamente operativas, que obligan a las leyes que se dictan a la luz de sus principios a respetar su contenido esencial” -Vid. Sentencia de esta Sala Nº 2.152/07-.

De ello resulta pues, que la Sala al analizar la expresión jurídica legal o sub legal con el Texto Fundamental de acuerdo al principio de supremacía constitucional, debe tener presente que toda manifestación de autoridad del Poder Público debe seguir los imperativos o coordenadas trazadas en la norma fundamental, como un efecto del principio de interpretación conforme a la Constitución y de la funcionalización del Estado a los valores que lo inspiran.

Así, es preciso destacar el contenido normativo de los artículos 318 al 321 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, los cuales contienen el régimen estatutario fundamental del Banco Central de Venezuela en el Texto Fundamental y permitirá fijar parte del parámetro interpretativo para el análisis de la norma impugnada y, en particular, si de ellos se deriva la existencia de un principio que permita afirmar centralización de los ingresos en divisas a favor de dicha institución. En tal sentido, los mencionados artículos establecen que:

“Artículo 318. Las competencias monetarias del Poder Nacional serán ejercidas de manera exclusiva y obligatoria por el Banco Central de Venezuela. El objetivo fundamental del Banco Central de Venezuela es lograr la estabilidad de precios y preservar el valor interno y externo de la unidad monetaria. La unidad monetaria de la República Bolivariana de Venezuela es el Bolívar. En caso de que se instituya una moneda común en el marco de la integración latinoamericana y caribeña, podrá adoptarse la moneda que sea objeto de un tratado que suscriba la República.
El Banco Central de Venezuela es persona jurídica de derecho público con autonomía para la formulación y el ejercicio de las políticas de su competencia. El Banco Central de Venezuela ejercerá sus funciones en coordinación con la política económica general, para alcanzar los objetivos superiores del Estado y la Nación.
Para el adecuado cumplimiento de su objetivo, el Banco Central de Venezuela tendrá entre sus funciones las de formular y ejecutar la política monetaria, participar en el diseño y ejecutar la política cambiaria, regular la moneda, el crédito y las tasas de interés, administrar las reservas internacionales, y todas aquellas que establezca la ley.
Artículo 319. El Banco Central de Venezuela se regirá por el principio de responsabilidad pública, a cuyo efecto rendirá cuenta de las actuaciones, metas y resultados de sus políticas ante la Asamblea Nacional, de acuerdo con la ley. También rendirá informes periódicos sobre el comportamiento de las variables macroeconómicas del país y sobre los demás asuntos que se le soliciten, e incluirá los análisis que permitan su evaluación. El incumplimiento sin causa justificada del objetivo y de las metas, dará lugar a la remoción del directorio y a sanciones administrativas, de acuerdo con la ley.
El Banco Central de Venezuela estará sujeto al control posterior de la Contraloría General de la República y a la inspección y vigilancia del organismo publico de supervisión bancaria, el cual remitirá informes de las inspecciones que realice a la Asamblea Nacional informes de las inspecciones que realice. El presupuesto de gastos operativos del Banco Central de Venezuela requerirá la discusión y aprobación de la Asamblea Nacional, y sus cuentas y balances serán objeto de auditoría externa en los términos que fije la ley.
(…)
Artículo 320. El Estado debe promover y defender la estabilidad económica, evitar la vulnerabilidad de la economía y velar por la estabilidad monetaria y de precios, para asegurar el bienestar social.
El ministerio responsable de las finanzas y el Banco Central de Venezuela contribuirán a la armonización de la política fiscal con la política monetaria, facilitando el logro de los objetivos macroeconómicos. En el ejercicio de sus funciones el Banco Central de Venezuela no estará subordinado a directivas del Poder Ejecutivo y no podrá convalidar o financiar políticas fiscales deficitarias.
La actuación coordinada del Poder Ejecutivo y del Banco Central de Venezuela se dará mediante un acuerdo anual de políticas, en el cual se establecerán los objetivos finales de crecimiento y sus repercusiones sociales, balance externo e inflación, concernientes a las políticas fiscal, cambiaria y monetaria, así como los niveles de las variables intermedias e instrumentales requeridos para alcanzar dichos objetivos finales. Dicho acuerdo será firmado por el Presidente o Presidenta del Banco Central de Venezuela y el o la titular del ministerio responsable de las finanzas, y divulgará en el momento de la aprobación del presupuesto por la Asamblea Nacional. Es responsabilidad de las instituciones firmantes del acuerdo que las acciones de política sean consistentes con sus objetivos. En dicho acuerdo se especificarán los resultados esperados, las políticas y las acciones dirigidas a lograrlos. La ley establecerá las características del acuerdo anual de política económica y los mecanismos de rendición de cuentas.
Artículo 321. Se establecerá por ley un fondo de estabilización macroeconómica destinado a garantizar la estabilidad de los gastos del Estado en los niveles municipal, regional y nacional, ante las fluctuaciones de los ingresos ordinarios. Las reglas de funcionamiento del fondo tendrán como principios básicos la eficiencia, la equidad y la no discriminación entre las entidades públicas que aporten recursos al mismo” (Destacado de la Sala).

La regulación contenida en los artículos parcialmente transcritos, comporta la   constitucionalización del Banco Central de Venezuela, lo cual implica, fundamentalmente  dos efectos de forma directa, tal como ha señalado Rubén Martínez Dalmau “por una parte, dota a la institución de la categoría de órgano de relevancia constitucional. La doctrina ha diferenciado entre órganos constitucionales y órganos de relevancia constitucional: en ambos casos, como señala López Guerra, se prevé su existencia en la Constitución y son, por tanto, insuprimibles por el legislador. Respecto a los órganos constitucionales, al ser esenciales a la propia configuración del Estado, la Constitución se ocupa asimismo de su composición, procedimiento y funciones principales. Los órganos de relevancia constitucional, si bien no son consustanciales a la forma de gobierno, coadyuvan de manera importante al cumplimiento de los objetivos del Estado. Esta función, en referencia al Banco Central de Venezuela, viene reconocida en el propio estatuto constitucional del órgano” -Cfr. Martínez Dalmau, Rubén. La Configuración Constitucional del Banco Central de Venezuela. Consultado el 30/01/10, en la página web http://www.bcv.org.ve/Upload/Conferencias/dalmau.pdf, p. 9 y 10- y además; implica que la regulación de parte de su organización y competencias, no puede ser modificada o alterada por el legislador, en el marco del principio de jerarquía normativa.

No cabe duda, que el contenido de la regulación del Texto Fundamental dista notablemente de las previsiones de la Constitución de 1961 -en la cual no existía mención expresa al Banco Central- debido a que en la actualidad se recogen principios que se habían desarrollado a nivel doctrinal, jurisprudencial y legislativo, al establecerse claramente que las competencias monetarias del Poder Nacional son ejercidas de manera exclusiva y obligatoria por el Banco Central de Venezuela, como persona jurídica de derecho público de naturaleza constitucional con autonomía para la formulación y el ejercicio de las políticas de sus competencias. Asimismo, se consagra que el Banco Central al definir y ejecutar la política monetaria  debe atender a los fines del Estado por lo que debe armonizar dicha política con la fiscal, encontrándose imposibilitado para financiar o convalidar políticas fiscales deficitarias-.

La opción del constituyente de dar rango constitucional a la autonomía del Banco Central, es el resultado necesario de las funciones atribuidas a los bancos centrales y de la experiencia histórica a nivel mundial al respecto, donde la eficiencia en el logro de los sus objetivos es inversamente proporcional a la posibilidad del Poder Ejecutivo de imponer sus políticas económicas de forma unilateral. No obstante, es preciso señalar que la autonomía de los bancos centrales respecto a su facultad de determinar discrecionalmente los instrumentos para el logro de sus objetivos, no comporta una actuación al margen de los objetivos y fines del Estado.

En este sentido, el artículo 318 del Texto Fundamental establece que las competencias monetarias del Poder Nacional serán ejercidas de manera exclusiva y obligatoria por el Banco Central de Venezuela, lo que implica en términos generales, no sólo el diseño y la aplicación de la política monetaria, sino también su regulación. Así, el ejercicio exclusivo de las competencias monetarias del Poder Nacional por parte del Instituto Emisor prevista en el mencionado precepto constitucional, no puede desvincularse del resto de las disposiciones contenidas en las Secciones Tercera y Cuarta del Capítulo II  del Título VI del Texto Fundamental, referidas al sistema monetario nacional y a la coordinación macroeconómica, respectivamente.

En efecto, el artículo 319 Constitucional prevé que “El Banco Central de Venezuela ejercerá sus funciones en coordinación con la política económica general, para alcanzar los objetivos del Estado y la Nación”, mientras que el artículo 320 eiusdem, establece en su tercer acápite que “La actuación coordinada del Poder Ejecutivo y el Banco Central de Venezuela se dará mediante un acuerdo anual de políticas, en el cual se establecerán los objetivos finales de crecimiento y sus repercusiones sociales, balance externo e inflación, concernientes a las políticas fiscal, cambiaria y monetaria...”.

Ahora bien, la “Constitución es un conjunto sistemático de principios y normas racionalmente entrelazados, informadas por una filosofía política determinada, según la cual se organizan los Poderes Públicos, se atribuyen competencias a los órganos del Estado y se fijan las metas de su actuación. Ello así, ninguno de sus preceptos debe considerarse de manera aislada, ni superfluamente ni independiente de lo demás, ya que su sentido y alcance se encuentra conectado con los restantes preceptos constitucionales. De este modo, la interpretación sistemática de la Constitución obliga a entender sus normas en armonía, sin magnificar el sentido de algunos preceptos, ni minimizar el de otros, con el propósito de compatibilizarlos positivamente para garantizar su homogeneidad, cohesión y coherencia (…). Desde esta perspectiva, el análisis sistemático de los artículos 318 y 320 de la Constitución permite afirmar que las competencias constitucionalmente atribuidas al Instituto Emisor para lograr la estabilidad de precios y preservar el valor interno y externo de la unidad monetaria, deben ser ejercidas en coordinación con la política económica general formulada por el Ejecutivo Nacional” (Cfr. Sentencia de esta Sala N° 1.613/04).


Tal interpretación de la autonomía de la Banca Central frente a la actividad gubernamental, es asumida en el derecho comparado en forma similar, particularmente por la Corte Constitucional en Colombia, la cual formuló las siguientes consideraciones:

“Entre las más importantes innovaciones de la nueva Carta Política figura la de haber elevado al Banco de la República a la categoría de órgano del Estado con rango constitucional, concebido como persona jurídica de derecho público económico, con autonomía patrimonial, técnica y administrativa, sujeta a un régimen especial, con el propósito primordial de ejercer las funciones de banca central. En el actual régimen constitucional el Banco no está sujeto a la intervención del Presidente de la República, sino a la regulación que de sus funciones haga directamente el legislador y al control político que realice el Congreso sobre la ejecución de las políticas a su cargo, con base en los informes que el Banco rinda, en cumplimiento a lo dispuesto por el artículo 371 de la Constitución o de los informes que se le soliciten al Gerente General en relación con sus funciones, cuando quiera que, de conformidad con el inciso final del artículo 208 de la Carta, sea citado ante las Comisiones Permanentes de las Cámaras. (...) La autonomía administrativa del Banco significa que no pertenece a ninguna de las ramas del poder público, ni a los órganos fiscalizador o de control o electoral, sino que es un órgano autónomo e independiente que aun cuando forma parte del Estado, tiene una naturaleza única que, en razón a sus funciones, requiere de un ordenamiento y organización especiales, que difiere del común aplicable a las demás entidades. (...) La autonomía de gestión y de decisión del Banco frente al Gobierno, significa que para el cumplimiento de sus funciones no debe ni puede obrar con sujeción a las instrucciones políticas del Gobierno, pero sí en coordinación con la política económica general. (...) La autonomía técnica del Banco se traduce en términos de su capacidad para analizar libremente los fenómenos monetarios y para diseñar sin injerencia de otras autoridades los instrumentos que demande el ejercicio de sus atribuciones en aquellas materias que tienen por objeto cautelar la estabilidad de la moneda y asegurar la solidez y la confianza en el sistema monetario del país, con prevalencia de consideraciones de interés público y de beneficio de la economía nacional. (...) La autonomía patrimonial implica que podrá integrar y disponer de sus propios activos, en moneda nacional y extranjera, los cuales contabilizará en sus estados financieros para que exista unidad en el manejo de sus recursos, en la obtención de las utilidades y en la destinación de las mismas; así, las reservas internacionales deben manejarse con los demás activos, desapareciendo la cuenta especial de cambios (...)” -Corte Constitucional de Colombia, sentencia N° C-050-94 del 10 de febrero de 1994, Jaime Rafael Pedraza Vanegas demanda la nulidad de los artículos 25 y 27 de la Ley 31 de 1992, consultada en la siguiente página web: http://bib.minjusticia.gov.co/jurisprudencia/CorteConstitucional/1994/Constitucionalidad/C-050-94.htm-. (Destacado de la Sala).


No obstante, la Exposición de Motivos de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, utiliza el término “independiente” respecto la Banco Central de Venezuela, al señalar que “la autonomía del Banco Central implica que la autoridad monetaria debe ser independiente del Gobierno”, esta Sala reitera su criterio expuesto en la antes citada sentencia N° 1.613/04 y comparte la posición según la cual “la autonomía del Banco Central de Venezuela (…), no puede confundirse con la independencia de esta institución. No sólo ninguna institución pública debe ser independiente del Estado en una nación democrática, sino que la configuración constitucional del Banco Central de Venezuela cuestiona decisivamente cualquier defensa de la independencia del Banco Central de Venezuela, principalmente por dos motivos: los elementos de control político, por parte de la Asamblea Nacional, del Banco Central, que la Constitución incorpora (artículo 319 CRB); y la coordinación a la que obliga la Constitución entre el Banco Central de Venezuela y el Gobierno, con el fin de armonizar la política fiscal y la monetaria (artículo 320 CRB). Tanto el control político sobre las acciones del Banco Central de Venezuela, como la coordinación macroeconómica necesaria entre esta institución y el Ejecutivo, son claras razones indicativas de que el Banco Central no se configura en la Constitución como un órgano independiente” -Cfr. Martínez Dalmau, Rubén. Ob cit. p. 17-18-.

En tal sentido, la efectiva definición de esa autonomía debe enmarcarse en las funciones que expresamente el Texto Fundamental reconoce al Banco Central de Venezuela para el adecuado cumplimiento de su objetivo fundamental -como es el lograr la estabilidad de precios y preservar el valor interno y externo de la unidad monetaria-, para lo cual se consagran como competencias de dicho ente, la de formular y ejecutar la política monetaria, participar en el diseño y ejecutar la política cambiaria, regular la moneda, el crédito, las tasas de interés y administrar las reservas internacionales -artículo 118 de la Constitución-, sin perjuicio de aquellas otorgadas a dicho ente por vía legislativa.


Conforme a las anteriores consideraciones, de una simple lectura de las funciones atribuidas al Banco Central de Venezuela, no se desprende de las normas constitucionales una estructura ontológica, que permita extraer de la naturaleza de las instituciones jurídicas relativas al Banco Central de Venezuela, el denominado por los recurrentes “principio de centralización de las divisas” generadas por el desarrollo de actividades económicas.


A igual conclusión debe arribarse, al margen de un análisis lógico formal, si se parte del contenido de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, que impone a todos los jueces la obligación de asegurar la integridad de la Constitución, al garantizar la supremacía y efectividad de las normas y principios constitucionales.

En ese orden, a juicio de esta Sala la determinación principios constitucionales, no puede concebirse únicamente, como la consecuencia obtenida tras un análisis que comporte necesariamente abstracciones y generalizaciones de normas expresas, sino como el conjunto de valores, núcleo de los preceptos y criterios de valoración que “constituyendo el  fundamento del orden jurídico tienen una función genética respecto a las normas singulares” -Cfr. Betti, Emilio. Interpretación de la Ley y de los Actos Jurídicos. Editorial Revista de Derecho Privado, Madrid, 1975, p. 288-, no sólo bajo un aspecto dogmático, como criterios que fundamentan las decisiones constituyentes, en la medida que el Texto Fundamental se halla por ellos informado, sino que también se erigen en su aspecto dinámico, como exigencias de política legislativa y judicial, que además de constituirse en directrices para la interpretación respecto de casos dudosos o tendencias y orientaciones a seguir en el progreso de la interpretación normativa, pueden y deben determinarse en cada caso, por ser igualmente objeto de la garantía a una tutela judicial efectiva.

Ello ha sido puesto de relieve, por la doctrina cuando señala que “si el derecho debe volver a la realidad, es decir, si debe operar en cada caso concreto conforme al valor que los principios asignan a la realidad, no se puede controlar la validez de una norma teniendo en cuenta exclusivamente lo que ésta dice. No basta considerar el «derecho de los libros», es preciso tener en cuenta el «derecho en acción»; no basta una «validez lógica» es necesaria ni «validez práctica». ¿Cuántas veces el significado en abstracto de una norma es diferente de su significado en el caso concreto?, ¿cuántas veces las condiciones reales de funcionamiento de una norma tuercen su sentido en ocasiones invirtiendo la intención del legislador? Siempre que se produce esta desviación, el «derecho viviente», o sea, el derecho que efectivamente rige, no es el que está escrito en los textos, sino el que resulta del impacto entre la norma en abstracto y sus condiciones reales de funcionamiento. La jurisprudencia que se cierra al conocimiento de esta valoración más amplia de las normas, valoración que indudablemente abre el camino a una visión de sociología jurídica, se condena a la amputación de una parte importante de la función de garantía del derecho en un ordenamiento determinado por principios” -Cfr. Zagrebelsky, Gustavo. El Derecho Dúctil. Ley, derechos y justicia. Trotta, Madrid, 2008, p. 122-.

Tales argumentos no resultan ajenos a la jurisprudencia de esta Sala, ya que con anterioridad se ha afirmado que ordenamiento jurídico constitucional se fundamenta en un conjunto de principios que constituyen sus cimientos, posibilitando no sólo un coherente desarrollo normativo -leyes, reglamentos, actos administrativos-, sino además permitiendo determinar el sentido real de las normas constitucionales, ya que son la esencia misma del sistema jurídico. Con base a ello, esta Sala ha fijado en algunos casos que normas bajo el examen jurisdiccional, no admiten interpretaciones gramaticales ya que las mismas no son las jurídicamente posibles -en la medida que contrariarían el sistema de principios constitucionales-; por ello, incluso si la norma plantea una solución que no se corresponda con la esencia axiológica del régimen estatutario aplicable, la interpretación contraria a la disposición normativa será la correcta, en la medida que es la exigida por el Derecho Constitucional, en su verdadera y más estricta esencia -Cfr. Sentencias Nros. 1.684/2008 y 1.326/09-.

Sobre la base de las anteriores consideraciones, cabe plantearse entonces si del ordenamiento constitucional, puede determinarse la existencia de un principio como el de “centralización de las divisas” y, para ello, es pertinente señalar que el origen de la denominada centralización de las divisas por parte del Banco Central de Venezuela, se encuentra vinculado con otros conceptos, tales como las reservas internacionales y la actividad económica vinculada con los ingresos que se generan por la explotación de la riqueza del subsuelo y particularmente de los provenientes de las diversas actividades vinculadas con los hidrocarburos.

En orden a resolver el asunto planteado, debe indicarse a los fines de lograr un enfoque histórico, que la primera Ley del Banco Central de Venezuela fue aprobada por el entonces Congreso Nacional el 13 de julio de 1939 (Gaceta Oficial de los Estados Unidos de Venezuela Nº 19.974 del 8 de diciembre de 1939) y estableció en su artículo 2.4, que “el Banco Central de Venezuela tendrá por objeto: (…) 4.- Centralizar las reservas monetarias del país y vigilar y regular el comercio de oro y divisas”, redacción que permaneció hasta la Ley del Banco Central de Venezuela de 1992.

A partir de ese momento, puede afirmarse que el objeto del Banco Central de Venezuela, radicaba primordialmente en centralizar la emisión de billetes, vigilar el valor de la unidad monetaria, regular la circulación monetaria, regular el crédito e interés bancarios, actuar como agente financiero del Gobierno Nacional en todas sus operaciones de crédito y centralizar las reservas monetarias del país. Esa centralización de las reservas monetarias del país, como una de las funciones primordiales de la Banca Central responde  al desarrollo del mercado cambiario en Venezuela y a las tendencias que internacionalmente se han desarrollado respecto a la concepción de las políticas monetarias -Vid. Martínez Neira, Nestor H. Cátedra de Derecho Bancario Colombiano. Legis, segunda Ed., Colombia, 2004 y Fazio, Antonio. Role and Independence of Central Banks en The Envolving Role of Central Banks. International Monetary Fund. Washington, 1991-.

El desarrollo del mercado cambiario en Venezuela, ha sido objeto de diversos estudios, en los cuales generalmente se destacan como acontecimientos relevantes vinculados con la actividad del Banco Central, los siguientes:

“el Decreto del 23 de julio de 1941 […] crea un mercado libre de divisas con independiente funcionamiento del controlado (forman parte de este mercado, las divisas provenientes de las actividades petroleras y de las exportaciones de ganado vacuno, café y cacao); se eliminan las primas de exportación y se crean tipos de cambio diferenciales de Bs. 4,30 por dólar, Bs. 4,60 por dólar y Bs. 3,90 por dólar para las exportaciones del cacao, el café y el petróleo respectivamente. Además, se estableció un aumento en el tipo de cambio del dólar petrolero para la venta al público de Bs. 3,19 a Bs. 3,35 con la finalidad de compensar las pérdidas que pudieran ocurrir en la compra de las divisas provenientes del café o del cacao (…).
[Asimismo, se destaca que] debido a la devaluación del dólar americano en 1943 y que tal situación perjudicaba evidentemente la producción de café y cacao y otros renglones tradicionales de exportación, cuyo contravalor en moneda nacional se reducía considerablemente, se firmó el llamado convenio Tinoco según el cual el gobierno nacional se comprometía a adquirir a precio de Bs. 3,90 por dólar, las divisas que las empresas petroleras tuviesen que vender al país, siempre que las mismas sumadas a las que proviniesen de otras exportaciones no sobrepasaran la demanda interna del mercado cambiario. Las que excediesen dicha demanda serían adquiridas al precio de paridad entre el bolívar y el dólar (…). Este acuerdo constituyó la primera intervención del gobierno en el mercado cambiario.
(…)
La política cambiaria anteriormente descrita funcionó por varios años hasta la creación del Fondo Monetario Internacional, cuando Venezuela - siguiendo la filosofía del Fondo intenta modificar su política cambiaria (…).
Con la progresiva disminución de las exportaciones de café y cacao, se modifica el papel asignado a los cambios diferenciales como incentivo para diversificar las exportaciones y se transforma en un instrumento para que el Estado obtenga beneficios adicionales del sector petrolero, así, el Banco Central de Venezuela compra dólares a las empresas petroleras a Bs. 3,09 por dólar y lo vende al público a Bs. 3,35 (…).
(…)
(…) según Decreto No. 1.159 se elimina el control de cambios vigentes desde noviembre de 1960.
Además de eliminar el control de cambios, el mencionado Decreto mantiene la obligación de vender al Banco Central de Venezuela las divisas provenientes de la explotación petrolera y de mineral de hierro (…). Además se estableció un tipo de venta al público de Bs. 4,50 por dólar. El Decreto No. 1.159 no logra la unificación cambiaria pero constituyó un nuevo avance en este sentido (…).
(…)
Debido a devaluaciones del dólar norteamericano ocurridas en 1971 y 1973, Venezuela revalúa el bolívar (…). Ello lo hace manteniendo una estructura de cambios múltiples (…). De la misma manera se establece un convenio en febrero de 1973, según el cual las empresas petroleras y mineras venden al B.C.V. a Bs. 4,20 por dólar y la banca comercial vende al público a Bs. 4,30 por dólar (…).
(…)
En julio de 1976, como resultado de la nacionalización de la industria petrolera y del hierro, se celebra un nuevo convenio cambiario, el cual contempla: compra de divisas por parte del B.C.V. provenientes de las empresas de petróleo y hierro y de cualquier otra fuente a Bs. 4,28 por dólar. Además dicho convenio establece, la venta de divisas al público por parte de la banca comercial a Bs. 4,30 por dólar (…)” -Cfr. Toro, Luis. El Mercado Cambiario en Venezuela, Revista Economía No. 5, 1990. 151-169, consultado en la página web http://iies.faces.ula.ve/Revista/Articulos/Revista_05/Pdf/Rev05Toro.pdf, el 30/1/10-.

Sin embargo, puede afirmarse que la denominada “centralización de divisas petroleras”,  se origina “desde el 15 de agosto de 1944, cuando se promulgó el decreto N° 178, mediante el cual se estableció que ‘las divisas originadas por las exportaciones de hidrocarburos y demás minerales combustibles, así como las provenientes de las diversas actividades de las Compañías Petroleras, seguirán siendo adquiridas de manera exclusiva por el Banco Central de Venezuela por cuenta del Gobierno Nacional’ (…)” -Vid. El “Discurso de Gastón Parra Luzardo, en el acto de juramentación de la directiva de FONDEN. La Nueva Distribución del Ingreso Petrolero. Un Cambio de Estructura. http://www.bcv.org.ve/c4/Conferencias.asp?Codigo=88&Operacion=2&Sec=False, pagina web consultada el 29/1/10-.

Asimismo, debe destacarse que el régimen instaurado en 1976, mantiene como principio que las divisas producidas por las ya nacionalizadas industrias del petróleo y del hierro,  debían ser adquiridas en forma exclusiva por el Banco Central de Venezuela. En tanto que en la década de los ochenta hasta la fecha, se consolidó como principio general la venta obligatoria al Banco Central de Venezuela de la totalidad de las divisas generadas por Petróleos de Venezuela y sus filiales operadoras, cualquiera que fuera el origen y la naturaleza de la actividad que las produjera.

Por su parte, en la década de los noventa, el régimen de control de cambios instaurado en 1994, fue dejado sin efecto y se restableció la libre convertibilidad de la moneda, pero se mantuvo la previsión que serán de venta obligatoria al Banco Central de Venezuela las divisas originadas por las actividades -cualquiera que sea el origen y la naturaleza- de las personas jurídicas constituidas de conformidad con el artículo 6° de la Ley Orgánica que Reserva al Estado la Industria y el Comercio de los Hidrocarburos, incluyéndose en la Cláusula Cuarta del Convenio Cambiario N° 1 publicado en Gaceta Oficial N° 36.267 del 12 de agosto de 1997, que tales personas jurídicas, así como las demás filiales de Petróleos de Venezuela, S.A., “no podrán mantener fondos en divisas por más de cuarenta y ocho (48) horas, salvo lo que corresponda a los fondos colocados en el exterior, hasta por el monto máximo que autorice el Directorio del Banco Central de Venezuela de acuerdo con las necesidades de las mismas”, agregando que cuando utilicen tales “fondos para el pago de sus obligaciones en moneda extranjera, podrán adquirir divisas del Banco Central de Venezuela hasta reponer el monto máximo autorizado”.

La Ley del Banco Central de Venezuela de 2001, reiteró en su artículo 7, que “para el adecuado cumplimiento de su objetivo, el Banco Central de Venezuela tendrá a su cargo las siguientes funciones: (…) 5.- Centralizar y administrar las reservas monetarias internacionales de la República (…)”, aunado a que reiteró que “las divisas que se obtengan por concepto de las exportaciones de hidrocarburos deberán ser vendidas exclusivamente al Banco Central de Venezuela, al tipo de cambio que rija para cada operación. El contravalor en bolívares de las divisas provenientes de estas exportaciones se depositará en la cuenta respectiva en el Banco (…). El Banco Central de Venezuela debe suministrar a Petróleos de Venezuela, S.A., o al ente creado para el manejo de la industria petrolera, las divisas que esta empresa solicite para la cobertura de sus necesidades, de acuerdo con el presupuesto de divisas aprobado por la Asamblea de dicha empresa para el respectivo ejercicio, así como con la programación trimestral que deberá ésta presentar al Banco, dentro de los últimos quince (15) días de cada trimestre (…). Petróleos de Venezuela S.A., o el ente creado para el manejo de la industria petrolera, no mantendrá fondos en divisas por encima del límite que le haya autorizado el Directorio del Banco Central de Venezuela, a los efectos de sus pagos operativos en el exterior y que aparecerá reflejado en los balances de la empresa. Asimismo, informará trimestralmente o a requerimiento del Banco sobre el uso y destino de los referidos fondos” (artículo 113 eiusdem) -Vid. Gaceta Oficial de la República de Venezuela N° 37.296 del 3 de octubre de 2001 y su reforma de 2002, publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela N° 5.606 Extraordinario del 18 de octubre de 2002-.

Igualmente, el régimen de administración de divisas contenido en el Convenio Cambiario N° 1 publicado en la Gaceta Oficial N° 37.625 del 5 de febrero de 2003, desarrolló el régimen previsto en el artículo 125 de la Ley del Banco Central de Venezuela, al establecer que Petróleos de Venezuela, S.A. y sus empresas filiales debían vender al Banco Central de Venezuela la totalidad de las divisas originadas por las actividades, cualquiera que sea su origen o naturaleza, salvo en aquellos casos que el Directorio del Banco Central de Venezuela autorizará a Petróleos de Venezuela, S.A., al mantenimiento de fondos en el exterior -artículo 14 del Convenio Cambiario N° 1-.

De la relación de los antecedentes normativos a la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, así como el desarrollo legislativo posterior a su entrada en vigencia, esta Sala advierte que la denominada “centralización de las divisas” que se obtengan por concepto de las exportaciones de hidrocarburos, se refiere a una medida que tradicionalmente el legislador ha reconocido a la Banca Central, para controlar la moneda y el crédito, con el propósito fundamental de mantener la estabilidad económica del país y evitar una balanza de pagos adversa.

Sin embargo, esa característica de ser un medio o instrumento enmarcado en la política monetaria, comporta que la misma ostente un carácter circunstancial o instrumental, vinculado a la concepción y necesidades relacionadas con el ejercicio de la política económica del Estado y, no inmanente a los principios constitucionales que regulan el régimen monetario del Estado, como sí es la centralización de las reservas monetarias internacionales de la República.

Al anterior aserto, podría objetarse que el mismo establece una errada distinción entre centralización de los ingresos o divisas y centralización de las reservas internacionales, ya que la fuente principal de las divisas que integran las reservas internacionales, es el resultado de los ingresos producto del desarrollo de la actividad vinculada a la explotación de la riqueza del subsuelo y los minerales, con lo cual al escindirse del concepto de centralización de divisas, se vaciaría de contenido la concepción misma de las reservas internacionales, como los recursos financieros en divisas con los cuales cuenta un país para garantizar los pagos de los bienes que importa y el servicio de la deuda, así como para estabilizar la moneda.

Sin embargo, esta concepción que sostienen los recurrentes conforme al cual la denominada centralización de las reservas internacionales cuya consagración tienen sustento constitucional, abarca la centralización de las divisas provenientes de la actividad petrolera, no tiene sustento en el ordenamiento jurídico interno, ni en la práctica internacional, tal como se evidencia de las definiciones y regulaciones que en la materia organismos internacionales han planteado.

Justo en ese sentido, resultan particularmente ilustrativas las previsiones de organismos internacionales como el Fondo Monetario Internacional (FMI), conforme al cual, las reservas internacionales son definidas como aquellos activos financieros externos que están a disposición y bajo el control de la autoridad monetaria para financiar o regular situaciones de desequilibrios en la balanza de pagos, intervenir el mercado cambiario para influir en la tasa de cambio y otros fines relacionados, tales como mantener la confianza en la moneda y economía del país -Cfr. Fondo Monetario Internacional. Sixth Edition of the IMF's Balance of Payments and International Investment Position Manual. Chapter 6, Functional Categories. 6.64, p. 111, consultado el 31 de enero de 2010, en la pagina web http://www.imf.org/external/pubs/ft/bop/2007/pdf/bpm6.pdf-.

Así, de la definición dada a las reservas internacionales se ha afirmado que los elementos que las caracterizan son disponibilidad y control por la autoridad monetaria, en este caso el Banco Central de Venezuela, de activos externos.

Precisamente, las reservas internacionales deben estar constituidas por activos que tengan la capacidad de saldar obligaciones del país en el exterior, que además apuntalan la política monetaria y cambiaria, minimizan el riesgo relativo a la interrupción de flujos de ingresos externos -como son la volatilidad de ingresos por exportaciones, términos de intercambio y flujos de capitales- y favorece percepción de riesgo en mercados internacionales -capacidad de endeudamiento, que permite abaratar costos financieros-, tal como se desprende del contenido del artículo 115 de la Ley del Banco Central de Venezuela, conforme al cual las reservas internacionales en poder del Banco Central de Venezuela estarán representadas, en la proporción que el Directorio estime conveniente, en oro amonedado y en barras, depositado en sus propias bóvedas y en instituciones financieras del exterior calificadas de primera clase, según criterios reconocidos internacionalmente, depósitos en divisas a la vista o a plazo y títulos valores en divisas emitidos por instituciones financieras del exterior calificadas de primera clase, según criterios reconocidos internacionalmente, depósitos en divisas a la vista o a plazo y títulos valores en divisas emitidos por entes públicos extranjeros e instituciones financieras internacionales, en las cuales la República tenga participación o interés y que sean de fácil realización o negociabilidad, derechos especiales de giro u otra moneda fiduciaria internacional y posición crediticia neta en el Fondo Monetario Internacional.


Al mismo tiempo, tales activos deben estar bajo el control efectivo del Banco Central de Venezuela, porque tiene la capacidad de disponer de dichos activos en orden a cumplir con sus finalidades -vgr. Atender la las necesidades de la balanza de pagos, respaldo monetario e intervención en el mercado cambiario-.


Sin embargo, de los anteriores elementos característicos no se desprende -o se presupone- la necesidad de una centralización de las divisas en los términos expuestos en el escrito recursivo, más aún cuando desde el punto de vista internacional, se reconoce que los Estados puedan crear mecanismos tales como la creación de fondos que no son parte de las reservas internacionales pero que se constituyen con parte de los ingresos de divisas que regularmente forman parte de éstas -Cfr. Fondo Monetario Internacional. Ob cit. 6.93-6.98, p. 115-116-.

De ello resulta pues, que no pueda afirmarse que en el ordenamiento constitucional pueda subsumirse en la previsión referida a la centralización de las reservas internacionales (artículo 118), la obligatoriedad de “centralizar” las “divisas” que se obtengan por concepto de las exportaciones de hidrocarburos o de la explotación de cualquier otra la actividad económica -como fue en su momento la venta de café o cacao-, sino que esa determinación corresponde a una decisión normativa de rango legal o sublegal  de política en materia económica -Cfr. Sentencia de esta Sala N° 1.613/04-.

Ciertamente, los ámbitos regulados expresamente en el Texto Fundamental, tales como las funciones del Banco Central (artículo 318), conformación del Directorio (Disposición Transitoria Cuarta. 8), los entes que ejercen potestades control (artículo 319), son algunos elementos claramente determinados por la Constitución, por lo que condicionan la totalidad del desarrollo normativo y administrativo de tales instituciones, en tanto, que el constituyente reconoció -Disposición Transitoria Cuarta- la competencia de la Asamblea Nacional, de regular de conformidad con la mencionada, todo lo relativo al “alcance las funciones y forma de organización del instituto; el funcionamiento, período, forma de elección, remoción, régimen de incompatibilidades y requisitos para la designación de su Presidente o Presidenta y Directores o Directoras; las reglas contables para la constitución de sus reservas y el destino de sus utilidades; la auditoria externa anual de las cuentas y balances, a cargo de firmas especializadas, seleccionadas por el Ejecutivo Nacional; y el control posterior por parte de la Contraloría General de la República en lo que se refiere a la legalidad, sinceridad, oportunidad, eficacia y eficiencia de la gestión administrativa del Banco Central de Venezuela” (Destacado de esta Sala), razón por la cual esta Sala desestima la denuncia formulada, referida a la violación del denominado por los recurrentes “principio centralización de divisas”, en la medida que dicha regulación conforme a la Constitución -artículo 156.11-, es una competencia del Poder Público Nacional. Así se declara.

Ahora bien, la anterior declaratoria no impide que esta Sala igualmente conozca si el mecanismo utilizado por el legislador para destinar los recursos aportados al Fondo de Desarrollo Nacional, S.A. (FONDEN), por Petróleos de Venezuela, S.A. (PDVSA), constituyan un instrumento o medio que efectivamente contraríe preceptos o principios constitucionales relativos a la estabilidad de precios y preservar el valor interno y externo de la unidad monetaria o bien en el desconocimiento de las competencias del Banco Central de Venezuela relativas a la formulación y ejecución la política monetaria o de administración de las reservas internacionales.

Al tal efecto, se reitera la jurisprudencia respecto del control judicial de los actos con rango de ley, los cuales no pueden exceder o violar el marco de la regulación constitucional en los cuales se fundamenta su procedencia, ya que incluso los actos de la Asamblea Nacional Constituyente para la elaboración de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, “como todo acto dictado por el Poder Público, están sujetos al estricto control jurisdiccional que hace posible la existencia del Estado de Derecho” -Vid. Sentencias de esta Sala Nº 6/2000 y 2.194/2007-.

Así, se insiste que es un dogma de nuestro sistema de justicia aquel según el cual todo acto de una autoridad en ejercicio del Poder Público, contrario al ordenamiento jurídico vigente es nulo, ya que ninguna actividad del Estado puede vulnerar la Constitución y pretender mantener su validez; siendo obligación ineludible del Poder Judicial, declarar nulos todos los actos contrarios a la Constitución, ya que desconocer este fundamental aserto, equivaldría a afirmar la arbitrariedad como principio y excluir los más arraigados valores sobre los cuales se sustenta todo Estado de Derecho.

Por ello, si bien la Constitución surge, o se explica, sobre la base de un acuerdo político, o de un hecho político, “es necesario que luego de concluido el momento constituyente, se imponga la normalidad que contribuya a la realización de dichos objetivos; nada mejor para ello que la prevalencia de una normatividad que, en última instancia, funde su legitimidad en el acuerdo constituyente y en la aceptación por la mayoría de las reglas de juego allí convenidas. El carácter prescriptivo de la Constitución, que está asociado también con la necesidad de encontrar día a día el punto de convergencia o de reconocimiento entre las diversas tendencias que actúan en el ámbito de lo público y con el mantenimiento de la paz social, exige que los actores de mayor peso en la escena nacional, así como las instituciones públicas y los ciudadanos en general, amolden sus conductas y ordenen sus iniciativas en el marco de las normas y los principios establecidos en la misma”  -Vid. Sentencia de esta Sala Nº 23/2003-.

Al seguir esta Sala la línea conceptual trazada, no debe suponerse de ningún modo la preponderancia del Poder Judicial sobre el resto de los Poderes Públicos. Su contenido significa simplemente que la voluntad del pueblo materializada en la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, es superior a todos los órganos del Poder Público, y que donde la voluntad de éstos se halla en oposición a la Constitución, los jueces deben imponer el contenido del Texto Fundamental, “Deberán regular sus decisiones por las normas fundamentales antes que por las que no lo son (…)” -Vid. Alexander Hamilton, The Federalist Nº 78, The Judiciary Department; y Alexander Hamilton, James Madison y John Jay, El Federalista, Edición del Fondo de Cultura Económica. México, 1957-.

Se reitera entonces, que la labor de esta Sala Constitucional consiste fundamentalmente en mantener abierta la posibilidad de que en el ejercicio de las competencias que tienen atribuidos los órganos del Poder Público, deben cumplir con sus objetivos y tomen las decisiones pertinentes en la consecución de los fines del Estado, y una vez que hayan actuado o decidido, según sea el caso, controlar conforme a la competencia que la Constitución le atribuye, la correspondencia de dichas actuaciones con la norma fundamental.

Ahora bien, desde una perspectiva general puede afirmarse que el legislador tiene en materia económica una amplia discrecionalidad en cuanto al mérito y oportunidad de medidas económicas -Vid. Sentencia de esta Sala Nº 1.444/2008-. No obstante,  dicha discrecionalidad se ejerce bajo la premisa de que “el sometimiento pleno a un control jurisdiccional de los diversos actos que emanan de los órganos del Poder Público, ha sido un logro en el desarrollo del Estado, máxima expresión de sujeción colectiva a una autoridad, con miras a la consecución última del interés general, y en definitiva como una garantía del Estado de Derecho” -Vid. Sentencias de esta Sala Nros. 1.815/2004 y 1.117/2006-, por lo que sería un despropósito, y así lo entiende esta Sala, que actos como la determinación de las reservas internacionales queden excluidos del control, ya que ellos no sólo causan efectos jurídicos, sino vienen determinados por un conjunto de normas que condicionan su validez, tales como los principios que los rigen y su vinculación con los fines que la propia Constitución establece -vgr. Lograr la estabilidad de precios y preservar el valor interno y externo de la unidad monetaria- y limitan la discrecionalidad del órgano legislativo o bancario -vgr. Ejercer sus funciones en coordinación con la política económica general, para alcanzar los objetivos superiores del Estado y la Nación, como son la vida, la libertad, la justicia, la igualdad, la solidaridad, la democracia, la responsabilidad social y en general, la preeminencia de los derechos humanos, la ética y el pluralismo político, así como la defensa y el desarrollo de la persona y el respeto a su dignidad, el ejercicio democrático de la voluntad popular, la construcción de una sociedad justa y amante de la paz, la promoción de la prosperidad y bienestar del pueblo y la garantía del cumplimiento de los principios, derechos y deberes reconocidos y consagrados en esta Constitución (artículos 2 y 3 de la Constitución)-.

Por ello, se debe afirmar que la discrecionalidad propia de las decisiones políticas al manifestarse, pueden concretarse “en ejecución, diseño, planificación, evaluación y seguimiento de las líneas de gobierno y del gasto público, lo que quiere decir que la política no se agota con el actuar jurídico. En aquel entendido los actos sí son controlables por los órganos jurisdiccionales, pero sólo en sus elementos jurídicos (conformidad a derecho de una actuación específica, no general o abstracta).  Los criterios de oportunidad y conveniencia escapan del control del juez, así como también escapan, por ejemplo, los elementos políticos de los actos administrativos o de gobierno, o las razones de oportunidad y conveniencia de las leyes (Vid. Sent. Nº 1393/2001 SC/TSJ).  De lo contrario se vulneraría la libertad con la que debe contar el Estado para adoptar y aplicar las políticas que considere más eficaces para la consecución de sus fines (entre los que está las garantías de goce y disfrute de los derechos prestacionales), lo que explica que el único control sobre tales aspectos sea, en principio -ya se verá que esa exclusividad posee algunas matizaciones-, el político a través de los diferentes medios de participación que la Constitución y las leyes establecen (la ciudadanía, durante el ejercicio de la función gubernativa y administrativa, ante la evidente incapacidad de la Administración de planificar de forma eficaz y eficiente su actividad para satisfacer la procura existencial, retirará la confianza que mediante el sufragio le otorgó a sus representantes, como muestra de un proceso de deslegitimación de los actores), lo cual en modo alguno implica reivindicar la tesis de los actos excluidos, teoría superada con argumentos tan contundentes que sería ocioso tratar de reproducirlos en esta sentencia, pues lo que se pretende es recalcar la imposibilidad del juez de entrar a cuestionar la oportunidad y conveniencia de la administración, del gobierno o de la legislación, o la imposibilidad material o técnica que en ocasiones existe de hacer efectivos, esto es, ejecutables, los fallos que ordenan el cumplimiento de determinadas obligaciones, no de negar el derecho de acción de los ciudadanos” -Cfr. Sentencia de esta Sala Nº 1.002/04, caso: “Federación Médica Venezolana”-.

Se reitera entonces, la idea de que no existen actos de los órganos que ejercen el Poder Público que puedan desarrollarse al margen del derecho, aislado de vinculaciones jurídicas. La regulación de la competencia del órgano, los principios constitucionales sobre los fines del Estado, sobre los derechos fundamentales, lo que esta Sala ha denominado elementos jurídicos, forman un entramado vinculante para una decisión que, aun siendo discrecional políticamente, no se desarrolla en este sentido al margen del derecho.

Ciertamente, el órgano legislativo como se señaló anteriormente, es indudablemente libre en los extensos límites de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, para optar  entre todas las posibles alternativas la vía de proceder que considere en cada caso más conveniente, así como el escoger las razones que mejor puedan justificar su elección, lo cual debe producirse igualmente en el marco de las razones que concreta y racionalmente permita la norma que le sirva de fundamento jurídico.

Por ello, las “(…) razones del Legislador han de ser, pues, coherentes con los fines a los que la norma legal ha de orientarse, es decir, sus­ceptibles de explicar satisfactoriamente la adecuación a esos fines de los medios y las técnicas puestas en juego, su potencial aptitud, por lo tanto, para servir a los fines perseguidos, así como su capacidad para alcanzarlos sin imponer sacrificios innecesa­rios por excesivos. Deben ser también necesariamente razones consistentes con la realidad objetiva, con los hechos que constituyen el punto de partida de la decisión a adoptar, porque sobre los hechos ni el Legislador, ni nadie, como es obvio, puede reclamar poder de disposición alguno (…)”, por lo que comparte esta Sala que “(…) consti­tuye arbitrariedad, en efecto, actuar «sin razones formales, ni materiales» (Sentencia de 19 de julio de 1982); la carencia de toda explicación racional (Sentencia de 29 de julio de 1982); el «capricho, inconsecuencia o incoherencia creadores de desigual­dad o de distorsión en los efectos legales» (Sentencias de 11 de junio de 1987, 29 de noviembre de 1988 y 4 de julio de 1991); la «falta de justificación» y la «flagrante contradicción» interna («en el mismo sistema») de la norma (Sentencia de 22 de marzo de 1988); la contradicción con la naturaleza de la institución regulada (el Consejo General del Poder Judicial: Sentencia de 29 de julio de 1986); la falta de coherencia cuando los fines no se compadecen con los medios o la técnica legal empleados (Sen­tencia de 11 de junio de 1987) e, incluso, la falta de proporción entre los medios empleados y los fines perseguidos «cuando esa falta de proporción implica un sacrificio excesivo e innecesario de derechos que la Constitución garantiza» (Sentencias de 23 de mayo de 1985, 11 de junio de 1987, 29 de noviembre de 1988 y 22 de abril de 1993) (…)” -Cfr. Tomas-Ramón Fernández. De la Arbitrariedad del Legislador, Una crítica a la jurisprudencia Constitucional, Civitas, Madrid 1998, p. 157-162-.

Por lo tanto, que el legislador en el ejercicio de sus funciones deba actuar bajo el principio de racionalidad o de no arbitrariedad, comporta que toda medida adoptada debe responder o ser idónea a los fines y límites que el ordenamiento jurídico establece, lo cual en el caso del establecimiento del régimen de las reservas internacionales, encuentra entre otras restricciones a las ya señaladas supra, la de coadyuvar a promover y defender la estabilidad económica, evitar la vulnerabilidad de la economía y velar por la estabilidad monetaria y de precios, para asegurar el bienestar social -Cfr. Sentencia de esta Sala Nº 2/09- y, es desde ese marco conceptual, que es posible sostener respecto a las políticas económicas desarrolladas por el Estado que “existe un nivel donde la neutralidad estatal es simplemente imposible, ya que cualquiera que sea la actitud que asuma, el Estado se encuentra tomando partido a favor de una u otra forma de integración social, en defensa de tales o cuales valores” -Cfr. Gargarella, Roberto. Constitucionalismo y Privacidad, en  Teoría y Crítica del Derecho Constitucional, Abeledo Perrot, Buenos aires, 2009, T. II, p. 795-.

Ahora bien, esta Sala desde la sentencia 2.855/02 ha señalado que rige “en relación con las actuaciones de los órganos que ejercen el Poder Público, el principio normativo conservacionista, conforme al cual debe presumirse la constitucionalidad de los actos que aquellos emitan. De tal manera, que los actos públicos se presumen legítimos en tanto y en cuanto, mediante una interpretación razonable de la Constitución, puedan ser armonizados con ésta (Cfr. Linares Quintana, Ob. cit. Pág. 583). Por ello, es imperativo establecer prima facie la correspondencia de los instrumentos normativos, que dictó el Legislador con la Constitución, y, desde la existencia de una ‘duda razonable’, proceder al cuestionamiento de su conformidad con ésta”.

El principio de la constitucionalidad de las leyes, que no sólo se limita  a la afirmación formal de que la Ley se tendrá por válida hasta cuando sea declarada inconstitucional, implica además: la confianza otorgada al legislativo en la observancia y en la interpretación correcta de los principios constitucionales; la seguridad de que la ley no será declarada inconstitucional sino cuando exista insalvable contradicción con la Constitución; y siempre que existiendo la posibilidad de que la amplitud para interpretar la ley se preste a una inconstitucional, hay que presumir que sea “razonablemente posible” que el legislador ha sobreentendido que la interpretación correcta será aquella que permita a la misma mantenerse dentro de los límites constitucionales -Cfr. García de Enterría, Eduardo, La Constitución como Norma y el Tribunal Constitucional, Editorial Civitas, Pág. 96-.

En ese orden de ideas, esta Sala en sentencia N° 1.444/08 ha afirmado que la estructura argumentativa de una sentencia que declara la inconstitucionalidad de medidas en materia económica, debe ser un “(…) discurso de gran estrictez racional, incomparablemente más riguroso que el exigido al legislador para justificar la legalidad de la restricción (…)”, ello debido a que siendo en economía imposible verificar con certeza, la viabilidad de hipótesis normativas generadas en modelos controlados, basta para el legislador acreditar que el medio elegido tiene una relación con el fin propuesto; así, la arbitrariedad quedaría descartada si se evidencia que con la restricción es posible (presunción) el logro del fin propuesto. En consecuencia, para que el juez pueda declarar la inconstitucionalidad de este tipo de normas se debe demostrar que el medio elegido es arbitrario, ya porque no tiene relación con el fin propuesto o porque su incidencia en la esfera de derechos y garantías de la sociedad afecta el núcleo esencial de los mismos vaciándolos de contenido -Vid. Bianchi, Alberto B. Control de la Constitucionalidad, t.I, 2 Ed., Abaco, Buenos Aires, p. 263 y Bakmas, Iván. Los Contratos y las Leyes de Orden Público, AdHoc, Buenos Aires, 2006, p. 125-. 

En ese contexto, esta Sala advierte que no existen en el expediente elementos de convicción que permitan determinar al menos en un grado suficiente que permita incluso bajo parámetros de precaución, precaver una violación irreversible o de difícil reparación al contenido de los valores y derechos que garantiza la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela -tales como acciones como susceptibles de convalidar o financiar políticas fiscales deficitarias del gobierno nacional-, más aun si toma en consideración, que conforme al artículo 113 de la Ley del Banco Central de Venezuela, las divisas obtenidas de la actividad realizada por Petróleos de Venezuela, S.A., será transferido mensualmente al Fondo de Desarrollo Nacional, S.A. (FONDEN), a los fines del “financiamiento de proyectos de inversión en la economía real y en la educación y la salud; el mejoramiento del perfil y saldo de la deuda pública; así como, la atención de situaciones especiales y estratégicas”, lo cual se subsume en el mandato del artículo 311 de la Constitución, que establece  que el “ingreso que se genere por la explotación de la riqueza del subsuelo y los minerales, en general, propenderá a financiar la inversión real productiva, la educación y la salud”.

Desde el punto de vista institucional, considera esta Sala que ello es posible en la medida que la coordinación macroeconómica que instituye la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, propende a la acción conjunta entre la política financiera y la política monetaria, indispensable para la correcta y eficiente dirección pública de la economía, tal como lo sostiene Simões Patricio al señalar que “la política monetaria es una parte nada más de la política económica, la cual en todos los países compete constitucionalmente al Gobierno, y por eso lo que se nos muestra en la práctica es el necesario diálogo, la cooperación (interdependencia) entre los bancos centrales y el poder específicamente político. La política monetaria y en especial la política financiera están en efectiva dependencia recíproca, no pudiendo ser cada una conducida y formulada de modo indiferente al modo en que lo sea la otra” -Cfr. Simões Patrício, José. Autonomía de los bancos centrales: perspectiva de derecho comparado. Revista de Derecho Bancario y Bursátil Nº 69, enero-marzo 1998, p. 32-

Además, debe tenerse en consideración que la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela fija que entre el Banco Central de Venezuela y el Ejecutivo una coordinación macroeconómica, que permita promover y defender la estabilidad económica, evitar la vulnerabilidad de la economía y velar por la estabilidad monetaria y de precios, para asegurar el bienestar social, por lo que aquellas divisas transferidas mensualmente al Fondo de Desarrollo Nacional, S.A. (FONDEN), si bien no son parte de las reservas internacionales en los términos antes expuestos -en la medida que no se encuentran a disposición y administración del Banco Central de Venezuela-, son activos externos del país, que igualmente deben responder en su manejo al logro de los objetivos superiores del Estado y la Nación y, particularmente, la promoción y defensa la estabilidad económica, evite la vulnerabilidad de la economía y velar por la estabilidad monetaria y de precios; mediante el financiamiento de proyectos de inversión en la economía real, en la educación, salud y a la atención de situaciones especiales y estratégicas, así como el mejoramiento del perfil y saldo de la deuda pública, para asegurar el bienestar social.

Por consiguiente, esta Sala no considera que el mecanismo utilizado por el legislador para destinar los recursos aportados al Fondo de Desarrollo Nacional, S.A. (FONDEN), por Petróleos de Venezuela, S.A. (PDVSA), constituya un instrumento o medio que efectivamente contraríe preceptos o principios constitucionales relativos a la estabilidad de precios y preservar el valor interno y externo de la unidad monetaria o bien en el desconocimiento de las competencias del Banco Central de Venezuela relativas a la formulación y ejecución la política monetaria o de administración de las reservas internacionales. Así declara.


2.- Inconstitucionalidad de la Disposición Transitoria Décima de la Ley del Banco Central de Venezuela por violación del principio de legalidad presupuestaria y del procedimiento de formación de la Ley del banco Central de Venezuela

La  Disposición Transitoria Décima de la Ley del Banco Central de Venezuela, establece lo siguiente:

“Décima: Al entrar en vigencia esta Ley, el Banco Central de Venezuela en el Ejercicio Fiscal 2005 liberará y transferirá, por única vez, al Ejecutivo Nacional, en cuenta abierta en divisas en el Banco Central de Venezuela a nombre del Fondo que se creará para tal fin, seis mil millones de dólares de los Estados Unidos de América.
La transferencia se realizará conforme a un cronograma acordado entre el Ejecutivo Nacional y el Banco Central de Venezuela.
Los recursos transferidos al Fondo, de acuerdo a esta Disposición Transitoria, sólo serán utilizados por éste, en divisas, para el financiamiento de proyectos de inversión en la economía real y en la educación y la salud; el mejoramiento del perfil y saldo de la deuda pública externa; así como, la atención de situaciones especiales y estratégicas (…)”.

Al respecto, los recurrentes en su escrito denunciaron que “por un lado el Banco Central de Venezuela (artículos 113 y 114) permite la posibilidad que en el futuro PDVSA pueda mantener divisas a disposición del Ejecutivo Nacional, sin enterarlas al Banco Central y, por otra parte, la Disposición Transitoria Décima ordena poner a disposición del Ejecutivo Nacional un monto de (…) US$ 6.000.000.000,00, sin cumplir el mecanismo constitucional previsto en los artículos 113 y 114 de la mencionada Ley”; aunado que “bajo la reforma aprobada es muy difícil, por no ser imposible, que el BCV pueda lograr la estabilidad de precios o la preservación del valor interno y externo de la unidad monetaria”, lo cual a su juicio se evidencia en la transferencia de US$ 6.000.000.000,00, implicando ello una disminución de las reservas internacionales, y generando no sólo un menor respaldo de los bolívares en circulación, sino un proceso gradual de ajustes de precios para compensar dicha pérdida, así como la salida de capitales y presión en el mercado paralelo. Igualmente, aduce que “este proceso es mitigado temporalmente por los altos precios del petróleo y el control cambiario que dosifica la entrega de divisas”.

De igual forma, relataron el proceso de formación de la Ley del Banco Central y resaltó la inexistencia del correspondiente informe de impacto económico, lo cual a su juicio no sólo violentó los reglamentos internos de la Asamblea Nacional, sino el artículo 86 de la Ley Orgánica de Administración Financiera del Sector Público, aunado a que “(…) la rapidez de la discusión parlamentaria, viola el mecanismo de formación de las leyes consagrado constitucionalmente, la ausencia de instrumentos técnicos indispensables para considerar un asunto de esta naturaleza y la ausencia del Banco Central de Venezuela, no permite determinar la verdadera naturaleza e impacto socioeconómico de las normas impugnadas. La alternativa compatible con el ordenamiento constitucional y monetario financiero de la República, la cual pudo haber sido considerada por la Asamblea Nacional para lograr los cometidos de inversión real y social, entre otros fines, era y sigue siendo el solicitar al Poder Ejecutivo comprar en moneda nacional al BCV las divisas requeridas para transferir el (sic) FONDEN, con lo cual éstas dejan de ser reservas internacionales y se sustrae de la liquidez monetaria nacional su contra valor, sin comprometer la capacidad del BCV de procurar la estabilidad de precios y el valor interno y externo de la moneda (…)”.

Asimismo, aduce la parte accionante que en el proceso de formación de la Ley del Banco Central de Venezuela, no se presentó el correspondiente informe técnico de impacto económico lo que a su juicio constituyó una violación del artículo 86 de la Orgánica de la Administración Financiera del Sector Público y del “artículo 134 de su propio Reglamento de interior y Debates, el cual obliga a elaborar el respectivo informe de impacto económico”.

Finalmente, denunciaron los recurrentes que “cualquier gasto del Ejecutivo Nacional haga con cargo al Fondo (FONDEN) a que hace referencia el artículo 113 de la Ley del Banco Central de Venezuela, sería un gasto no previsto en la Ley de Presupuesto, lo que esta expresamente prohibido en el artículo 314 de la Constitución”.

Bajo las premisas expuestas supra, respecto al análisis de las normas vinculadas con  medidas en materia económica, esta Sala reitera que es competencia del Poder Público Nacional -artículo 156.11-, la regulación de la banca central, del sistema monetario, del régimen cambiario y, particularmente, todo lo relativo a las reglas contables para la constitución de sus reservas y el destino de sus utilidades -Disposición Transitoria Cuarta-, por lo que la Asamblea Nacional puede en ejercicio de sus propias competencias establecer sistemas de para la determinación y uso de las reservas internacionales, sin mas limitaciones que las establecidas en la propia Constitución -tales como las relativas a la imposibilidad de convalidar o financiar políticas fiscales deficitarias del gobierno nacional, entre otras ya mencionadas anteriormente, en el análisis de constitucionalidad del artículo 125 de la Ley del Banco Central de Venezuela-.

Esto es bien corroborado, asimismo, por la naturaleza jurídica de la norma objeto de impugnación como parte del derecho transitorio que permite adecuar determinadas situaciones de hecho a la nueva regulación, en la medida que todo el régimen transitorio propende a lograr el equilibrio entre el principio de irretroactividad y la de aplicación inmediata de las normas, siendo por lo tanto una actividad necesaria que el legislador debe afrontar a los fines de precaver conflicto de leyes en el tiempo de la forma que estime mas pertinente en cada supuesto, siempre que no vulnere la prohibición relativa de retroactividad o contraríe otros principios constitucionales aplicables al régimen estatutario que se pretende regular.

En este sentido, debe subrayarse que a los fines de lograr la consecución de los valores y fines esenciales del Texto Fundamental, tiene tanta relevancia el diseño, implementación y tutela de un nuevo régimen jurídico, como lo es el establecimiento de normas que posibiliten el tránsito al nuevo régimen normativo que entra en vigor, en la medida que este marco jurídico debe permitir no sólo la sustitución de unas normas por otras, sino además, debe cuando así lo impongan los bienes jurídicos tutelados, proteger las situaciones de hecho preexistentes o la consecución efectiva de los objetivos que impulsaron la reforma legislativa.

Lo que se acaba de poner de relieve, es que el telos transformador de todo nuevo ordenamiento jurídico estatutario, requiere usualmente que en la mayoría de los casos, las situaciones jurídicas preexistentes y, el tiempo necesario para implementar efectivamente las nuevas medidas, deban articularse para que en ese período exista una normativa que permita temporalmente la consecución de los objetivos de la nueva retícula normativa.

Ciertamente, “cuando el legislador desea dar un tratamiento específi­co a los posibles conflictos que surjan de la aprobación de una nueva ley, lo que hace es dictar una o varias normas ad hoc, que suelen estar recogidas en las llamadas disposicio­nes transitorias. G. U. Rescigno ha mostrado cómo dentro de esta categoría genérica cabe individualizar, al menos, dos clases de disposiciones con rasgos diferencia­dos. En efecto, una disposición transitoria puede solu­cionar el conflicto de leyes estableciendo cuál de las dos -la antigua o la nueva ley- es la llamada a regular cada tipo de situación jurídica. Así, por ejemplo, puede ordenar­se que las situaciones nacidas al amparo de la ley antigua continuarán rigiéndose en todo caso por ella. Esta clase de disposiciones transitorias contienen normas de conflicto en sentido estricto; es decir, no regulan directamente situa­ción alguna, sino que a través de un punto de conexión determinan cuál de las leyes en conflicto es la aplicable. Junto a esta posibilidad, cabe asimismo que el legislador dicte otra clase de disposiciones transitorias, en virtud de las cuales se da una regulación específica -diferente, por tanto, de las recogidas en la ley antigua y en la ley nueva- a las situaciones pendientes en el momento del cambio legislativo, o a las situaciones que se produzcan en tanto entra plenamente en vigor la nueva ley en los casos de eficacia diferida. Este segundo tipo de disposiciones transitorias no contienen ya normas de conflicto en sentido técnico, sino por emplear de nuevo la terminología del Derecho internacional privado, normas materiales, que imputan directamente a un supuesto de hecho una conse­cuencia jurídica. Lo que hace a estas disposiciones poseer naturaleza intertemporal no es ya su estructura, sino que su supuesto de hecho contempla precisamente un problema de conflicto de leyes. De ahí, que se trate de normas con vigencia temporal limitada o leyes ad tempus, pues por definición se refieren a un número de posibles situaciones no indefinido; y de ahí también, que, al contener normas materiales, puedan suscitar a su vez nuevos conflictos temporales con otras leyes (…).Debe observarse, además, que ambos tipos de disposiciones transitorias permiten modular a voluntad la regulación diferenciada -con el consiguiente juego de la retroactividad- de manera que el dominio del legislador no se halla, en principio, limitado por el tiempo pasado. No deja de ser un mito, pues, la no infrecuente aseveración de que el legislador sólo puede disponer para el porvenir y que no puede modificar el pasado. Antes al contrario, hay que afirmar rotundamente que el Derecho no consiste en acontecimientos -que, en cuanto tales, son inmutables-, sino en la valoración normativa de los mismos, la cual puede perfectamente variar” -Cfr. Díez Picazo, Luis María. La Derogación de las Leyes, Cívitas, Madrid, 1990, p. 193-194, así como a Villar Palasí, J.L. Apuntes de Derecho Administrativo, I, Madrid, 1977, p. 475-518, y Santamaría Pastor, J.A., Fundamentos de Derecho Administrativo, Centro de Estudios Ramón Areces, Madrid, 1988, p. 369-386-.

De ello resulta pues, que a juicio de esta Sala el contenido de la Disposición Transitoria Décima de la Ley del Banco Central de Venezuela, posibilitó sin violar la prohibición constitucional de la no retroactividad de las normas, la inmediata transferencia al Fondo de Desarrollo Nacional, S.A. (FONDEN) de un monto de millones de dólares de los Estados Unidos de América, necesarios para “financiar la inversión real productiva, la educación y la salud” -Cfr. Artículo 311 de la Constitución- y, en particular, “proyectos de inversión en la economía real y en la educación y la salud; el mejoramiento del perfil y saldo de la deuda pública; así como, la atención de situaciones especiales y estratégicas” (artículo 113 de la Ley del Banco Central de Venezuela), lo cual no se realizó de forma arbitraria por parte del órgano legislativo, sino sobre la base de informes técnicos en la materia, tal como se desprende de las actas del expediente, particularmente en los anexos “A” -folios 3-11- y “C” -folio 7- en los cuales se hace referencia a estudios elaborados por el Banco Central de Venezuela, los fines de implementar el nivel óptimo de las reservas internacionales a -Cfr. Anexos A, C y D-, con lo cual además se dio cumplimiento a lo establecido en el artículo 134 del Reglamento Interior y de Debates de la Asamblea Nacional -cuyo contenido, establece que “todo proyecto de ley debe ser presentado ante la Secretaría y estará acompañado de una exposición de motivos que contendrá, al menos: 1. La identificación de quienes lo propongan.  2. Los criterios generales que se siguieron para su formulación.  3. Los objetivos que se espera alcanzar. 4. La explicación, alcance y contenido de las normas propuestas. 5. El impacto e incidencia presupuestario y económico referidos a la aprobación de la ley o, en todo caso, previo el informe de la Oficina de Asesoría Económica de la Asamblea Nacional. 6. Información sobre los procesos de la consulta realizadas durante la formulación del proyecto, en caso de que las hubiere. En caso de que, a criterio de la Junta Directiva, un proyecto no cumpla con los requisitos señalados, se devolverá a quien o quienes lo hubieran presentado a los efectos de su revisión, suspendiéndose mientras tanto el procedimiento correspondiente. El proyecto que cumpla con los requisitos señalados será distribuido por la Secretaría a los asambleístas dentro de los cinco días siguientes a su presentación. En cada sesión se dará cuenta a la plenaria de los proyectos de ley recibidos por Secretaría. Para ser sometido a discusión, todo proyecto debe ser acompañado de la exposición de motivos y ser puesto a disposición de los asambleístas por parte de la Secretaría, al menos con cinco días de anticipación a la convocatoria para su primera discusión” (Cfr. Gaceta Oficial Nº 5.667 Extraordinario, del 10 de octubre de 2003)-. Así se declara.

Asimismo, cabe señalar en relación con la denuncia a la violación del procedimiento para la formación de las leyes, que el contenido del artículo 86 de la Orgánica de la Administración Financiera del Sector Público, se refiere a las operaciones de crédito público que debe efectuar el Ejecutivo Nacional al Banco Central y, no al proceso de formación de leyes como la de la Ley del Banco Central de Venezuela, por lo que no resulta aplicable en el presente caso. Sin embargo, esta Sala igualmente advierte que si el recurrente pretendió denunciar la violación del contenido del artículo 86 de la Ley Orgánica de Administración Pública vigente para la fecha -Cfr. Gaceta Oficial Nº 37.305 del 17 de octubre de 2001- debe igualmente desestimarse, en la medida que la referida norma se refiere a los proyectos de ley cuya iniciativa corresponde al  Ejecutivo Nacional, lo cual no constituye un supuesto de hecho igualmente aplicable en el presente caso. Así se declara.

Ahora bien, consideración aparte merece lo que pretenden plantear los recurrentes, en relación a que los fundamentos de la reforma y su aplicación, no se corresponden con los criterios técnicos, que a su parecer, son los correctos para el logro de los cometidos establecidos en la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela en materia de política monetaria.

Sobre el anterior aserto, la posibilidad que una revisión normativa de tal naturaleza proceda en esta sede Constitucional, debe sustentarse en criterios como los ya señalados en la ya comentada sentencia de esta Sala Nº 1.444/08, tomando en cuenta que desde el punto de vista constitucional “para que el Estado cumpla sus funciones en el campo económico se precisa, desde luego, que opere con arreglo a criterios técnicos; pero, de un lado, la decisión sobre los fines (…) cae más allá de la racionalidad técnica y, de otro, es ingenuo suponer que en la mayoría de los casos el instrumentario técnico esté en condiciones de proporcionar la única, mejor y, por tanto, indiscutida vía posible. Lo cierto es que las políticas económicas favorecen a unos intereses y lesionan a otros y que (…) en la mayoría de los casos, los costos de las soluciones dadas se reparten desigualmente entre los distintos grupos o estratos de la población” -Cfr. García-Pelayo, Manuel. Las transformaciones del Estado Contemporáneo. Alianza, Madrid, 1990, p. 74-.

Ello, se debe a juicio de esta Sala a circunstancias de orden pragmático y de justicia social, en la medida que las normas y el ejercicio de la labor jurisdiccional no puede ser únicamente sustentada en criterios de orden técnico, que en muchos casos desconocen la dimensión del hombre como ser esencialmente social -solidarios y responsables en los términos del artículo 2 de la Constitución- y asumen indiscriminadamente parámetros preconcebidos que no responden a la historia y realidad de la República Bolivariana de Venezuela.

En tal sentido, la jurisdicción constitucional no puede abstraerse de una concepción de la justicia que se corresponda con la estructura y necesidades básicas de la sociedad, teniendo como parámetro el Texto Fundamental. Así, comparte esta Sala el criterio según el cual “la justicia como imparciali­dad se aplica a la estructura básica de la sociedad. Es una concepción para clasificar las formas sociales consideradas como sistemas cerrados. Alguna decisión respecto a estas nociones es fundamental y no puede evitarse. De hecho, el efecto acumulativo de la legislación económica y social es deter­minar la estructura básica. Además, el sistema social forja los deseos y aspi­raciones que sus ciudadanos llegan a tener, y también determina, en parte, la clase de personas que quieren ser, y la clase de personas que son. Así, un sistema económico no es sólo un mecanismo institucional para satisfacer los deseos y las necesidades, sino un modo de crear y de adaptar los deseos futuros. El cómo los hombres trabajan en conjunto para satisfacer sus deseos presentes afecta los deseos que tendrán después, la clase de personas que serán. Estos aspectos son perfectamente obvios y han sido siempre recono­cidos por destacados economistas tan diferentes como Marshall y Marx. Co­mo los esquemas económicos tienen estos efectos, y deben tenerlos, la elec­ción de estas instituciones supone una concepción del bien humano y de los proyectos de las instituciones para conseguirlo. Esta elección debe ser he­cha sobre bases morales y políticas tanto como económicas. Las considera­ciones de eficiencia no son sino una base de decisión y, a menudo, una base de decisión relativamente pequeña. Desde luego, esta decisión no puede ser afrontada abiertamente. Se puede tomar por omisión. A menudo asentimos sin pensar en la concepción moral y política implícita en el status quo, o deja­mos que las cosas se resuelvan mediante las soluciones que ofrecen fuerzas económicas y sociales rivales. Pero la economía política debe investigar este problema, aun cuando la conclusión sea que es mejor dejar que el curso de los acontecimientos decida” -Cfr. Rawls, Jhon. Teoría de la Justicia. Fondo de Cultura Económica, México, 1997, p. 244-.

Tales consideraciones, son incluso aplicables desde una perspectiva meramente económica del derecho, en la que se propugne en términos generales la “eficiencia del sistema”, ya que una variable fundamental en el ordenamiento constitucional vigente, es que el modelo o sistema monetario no sólo debe estar en coordinación con la política económica general, sino que debe responder a los objetivos superiores del Estado y la Nación -artículo 118-.

Ciertamente, al constituyente al distinguir entre los conceptos de Estado y Nación, vinculó materialmente las medidas de política económica y del sistema monetario, no sólo a la consecución de simples metas estructurales -Estado- que reflejen desde un punto de vista estadístico la estabilidad de precios, la preservación del valor interno y externo de la unidad monetaria, sino a una materialización efectiva de las medidas que se asuman en ese ámbito, en el beneficio de la sociedad y, fundamentalmente, sobre la base de los mencionados principios de solidaridad y responsabilidad social -artículos 2 y 3 de la Constitución- con especial atención a los estratos menos favorecidos económicamente, ya que en términos generales el sistema socioeconómico se fundamenta en los principios de justicia social, democracia, eficiencia, libre competencia, protección del ambiente, productividad y solidaridad, a los fines de asegurar el desarrollo humano integral y una existencia digna y provechosa para la colectividad, lo que implica elevar el nivel de vida de la población y fortalecer la soberanía económica del país, garantizando la seguridad jurídica, solidez, dinamismo, sustentabilidad, permanencia y equidad del crecimiento de la economía, para lograr una justa distribución de la riqueza mediante una planificación estratégica democrática participativa y de consulta abierta -artículo 299 eiusdem-.

Esa perspectiva de justicia, solidaridad y responsabilidad social, es reafirmada en el contenido del artículo 311 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, conforme al cual el Estado asume una posición frente al uso de los principales ingresos para la economía venezolana, como lo han sido tradicionalmente aquellos producto de la explotación de la riqueza del subsuelo y los minerales, que propenderán a financiar la inversión real productiva, la educación y la salud, tal como se desprende del contenido de la Disposición Transitoria Décima de la Ley del Banco Central de Venezuela, según la cual los recursos transferidos al Fondo de Desarrollo Nacional, S.A. (FONDEN), sólo serán utilizados por éste, en divisas, para el financiamiento de proyectos de inversión en la economía real y en la educación y la salud; el mejoramiento del perfil y saldo de la deuda pública externa; así como, la atención de situaciones especiales y estratégicas. Por lo tanto, esta Sala al evidenciar que la norma impugnada responde en los términos antes expuestos, a las previsiones constitucionales en torno al sistema monetario, desestima la denuncia formulada y, así se declara.

Finalmente, por lo que respecta a la denuncia relativa a la violación del principio de legalidad presupuestaria contenido en el artículo 314 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, el cual establece que “no se hará ningún tipo de gasto que no haya sido previsto en la ley de presupuesto”, esta Sala advierte que el mismo adquiere pleno sentido, en la medida que se atienda al contenido de las previsiones aplicables a las leyes de presupuesto, que permiten la flexibilidad necesaria para el correcto funcionamiento de los entes y órganos del Poder Público.

En tal sentido, resulta incorrecta la interpretación que los recurrentes pretenden hacer de la mencionada disposición constitucional, conforme a la cual no sería posible frente a situaciones de interés general, vinculados con elementos como la oportunidad o conveniencia, para la adopción de políticas que comporten la realización de gastos, tales como la creación de fondos especiales, la asunción de gastos imprevistos, como por ejemplo serían el inicio de obras necesarias o en general de la adquisición o creación de estructuras organizativas necesarias para ejecutar determinadas políticas que se enmarquen en los fines que la Constitución y el ordenamiento jurídico en general atribuyen a la Administración Pública.

Así, la Sala reitera que en su labor jurisdiccional no puede asumir una interpretación que comporte un desconocimiento de las consecuencias de adoptar un criterio restrictivo de las instituciones constitucionales, que limiten injustificadamente el desarrollo normativo y la actividad que se produce en ejecución de aquella, especialmente en materia económica en la cual la realidad que se pretende regular es esencialmente de naturaleza mutable, lo que en consecuencia  exige una mayor amplitud en la concepción de los principios que ordenan el ordenamiento jurídico. Esto ha permitido afirmar a autores como Postner que “el juez y, por ende los abogados no pueden olvidarse del futuro. La decisión legal será un precedente que influya sobre la decisión de casos futuros. Por lo tanto, el juez debe considerar el impacto probable de fallos alternativos sobre el comportamiento futuro de la gente que realiza actividades que pueden originar la clase de accidentes que está conociendo (….). Por lo tanto, una vez que se expande el marco de referencia más allá de las partes inmediatas del caso, la justicia y equidad asumen significados más amplios de lo que es simplemente justo y equitativo entre este demandante y demandado. El problema se convierte en la determinación de lo que sea justo y equitativo para una clase de actividades, y no puede resolverse sensatamente sin tener en consideración el efecto futuro de las reglas alternativas sobre la frecuencia de los accidentes y el costo de las precauciones. Después de todo la perspectiva ex ante no es ajena al proceso legal” -Cfr. Postner, Richard A. Análisis Económico del Derecho. Fondo de Cultura Económica, México 2007, p. 59-.

Pues bien, una aproximación interpretativa como la propuesta, no sólo desconoce principios fundamentales en torno al funcionamiento de la Administración Pública, como una estructura que organizativa y funcionalmente esta concebida para servir a los particulares, en la medida que su actuación debe dar preferencia a la atención de los requerimientos de la población y a la satisfacción de sus necesidades -previsibles o no-, tales como aquellas derivadas de catástrofes naturales o para afrontar la excesiva acumulación de reservas internacionales -por considerarlo perjudicial para el sustento del crecimiento económico y social del país (folio 5, anexo C)-, sino que además no atiende al régimen jurídico estatutario aplicable, conforme al cual es posible en el marco del artículo 314 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, que en el presupuesto de gastos de la República, el Ejecutivo Nacional pueda a través del crédito denominado “Rectificaciones al Presupuesto”,  disponer del mismo para atender gastos imprevistos que se presenten en el transcurso del ejercicio o para aumentar los créditos presupuestarios que resultaren insuficientes, previa autorización del Presidente de la República en Consejo de Ministros -Vid. Artículo 56 de la Ley Orgánica de Administración Financiera del Sector Público publicada en la Gaceta Oficial Nº 38.198 del 31 de mayo de 2005, aplicable ratione temporis-.

Más aún, si se toma en consideración que al ser la naturaleza jurídica del Fondo de Desarrollo Nacional, S.A. (FONDEN), la de un sociedad mercantil subsumible como un ente descentralizado funcionalmente por constituirse en una empresa del Estado, se encuentra sometido a las previsiones de la Ley Orgánica de Administración Financiera del Sector Público -artículo 6.8- y las normas sobre la ejecución y ordenación de los compromisos y los pagos, las piezas justificativas que deben componer los expedientes en que se funden dichas ordenaciones o cualquier otro aspecto relacionado no sólo con la ejecución del presupuesto de gastos, sino en general con los aspectos inherentes al sistema presupuestario que les sea aplicable, su creación y funcionamiento mediante la utilización de los recursos dispuestos para tal efecto en forma alguna se constituyen en una violación de las normas aplicables a empresas del estados que se generen en las particulares circunstancias -vgr. En el transcurso de un ejercicio fiscal- en las que se constituyó el referido Fondo; por lo que al no ser contraria la Disposición Transitoria Décima de la Ley del Banco Central de Venezuela a dicho régimen estatutario, se desestima la denuncia formulada y, así se declara. 

Sobre la base de las consideraciones antes expuestas, esta Sala declara sin lugar el recurso de nulidad por inconstitucionalidad interpuesto contra el artículo 125 y la Disposición Transitoria Décima de la Ley del Banco Central de Venezuela, publicada en la Gaceta Oficial Nº 39.419 del 7 de mayo de 2010. Así se decide.

IV
DECISIÓN

Por las razones expuestas, esta Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, administrando justicia, en nombre de la República, por autoridad de la ley, declara:

1.- El DECAIMIENTO DEL OBJETO, respecto al artículo 114 de la Ley del Banco Central de Venezuela, publicada en la Gaceta Oficial Nº 38.232 del 20 de julio de 2005.

2.- SIN LUGAR el recurso de nulidad por inconstitucionalidad conjuntamente con medida cautelar innominada, interpuesto por los abogados Juan Carlos Gutiérrez C. y Claudia Valentina Mújica A., en su carácter de apoderados judiciales de los ciudadanos JOSÉ GUERRA, ORLANDO OCHOA P., JESÚS ROJAS D. y OSCAR GARCÍA, ya identificados, contra el artículo 125 y la Disposición Transitoria Décima de la Ley del Banco Central de Venezuela, publicada en la Gaceta Oficial Nº 39.419 del 7 de mayo de 2010.

3.- Visto que en el cuerpo del presente fallo se realizó una interpretación vinculante respecto de principios de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, se ORDENA la publicación íntegra del presente fallo en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela, y en la página web del Tribunal Supremo de Justicia, en cuyo sumario se expresará:

“Sentencia de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia en relación a la función del Banco Central de Venezuela en marco del sistema monetario nacional".

Publíquese y regístrese. Cúmplase lo ordenado.

Dada, firmada y sellada en el Salón de Despacho de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, en Caracas, a los 16 días del mes de noviembre  de dos mil diez (2010). Años: 200° de la Independencia y 151° de la Federación..."

Ficha:
Fecha: 16/11/2010
SALA CONSTITUCIONAL
Magistrada Ponente: LUISA ESTELLA MORALES LAMUÑO
Expediente Nº 06-0338
Enlace: http://www.tsj.gov.ve/decisiones/scon/Noviembre/1115-161110-2010-06-0338.h