Cooperativas de seguros, reaseguros y mutuales están sujetas a las funciones de intervención y fiscalización de la Superintendencia de Seguros
tsj.gov.ve, Mayo 2010

Las cooperativas que hayan demostrado su capacidad estructural, patrimonial y operativa ante la Superintendencias de Seguro y Nacional de Cooperativas y hayan obtenido la conformidad de estos organismos podrán suscribir válidamente los contratos de seguros pertinentes.

 

VI
MOTIVACIONES PARA DECIDIR


El solicitante como se indicó anteriormente interpone el recurso de interpretación de “los artículos 5, Parágrafo Único de la Ley de Empresas de Seguros y Reaseguros, publicada en la Gaceta Oficial Nro. 4.882 Extraordinario, de fecha 23 de Diciembre (sic) de 1994, reimpresa por error material en Gaceta Oficial Extraordinaria Nro. 4.865, de fecha 8 de marzo de 1995 y de los artículos 2 y 86, numeral 1° de la Ley Especial de Asociaciones Cooperativas publicada en la Gaceta Oficial Nro. 37.285, de fecha 18 de septiembre de 2001, dictada mediante Decreto Nro. 1.440 del 30 de agosto de 2001, así como de los artículos 3 y 7, numeral 1° de la Ley del Contrato de Seguro publicada en la Gaceta Oficial N° 5.553 Extraordinaria (sic), del 12 de noviembre de 2001, dictada mediante Decreto N° 5.553 Extraordinaria, del 12 de noviembre, dictada mediante Decreto Nro. 1.505 de fecha 30 de octubre de 2001…”.


Al respecto, el recurrente resume específicamente sus inquietudes, sobre las normas objeto del presente recurso de interpretación, de la siguiente manera:

“…a) La posibilidad de que asociaciones cooperativas realicen lícitamente actividades de seguros, sin regulación alguna, ni sometimiento a la ley.
b) En caso de ser posible la prestación de tales actividades de seguros, por parte de asociaciones cooperativas, cuales (sic) son los requisitos que éstas deben cumplir para la prestación válida de las mismas, o si solo es necesario que cumplan con los requisitos establecidos en la Ley Especial de Asociaciones Cooperativas.
c) En caso que realicen actividades de seguro, si están sometidas a la supervisión y regulación de algún órgano técnico especializado, y de ser el caso cual (sic) sería o si sencillamente no están sometidas en el desarrollo de tal actividad a órgano de supervisión alguno.
d) Si las asociaciones cooperativas pueden suscribir contratos de seguros, conforme a la Ley del Contrato de Seguro, aún cuando no tengan autorización del órgano competente y estén sujetas a la legislación especial en materia aseguradora...”.

Sobre el particular, esta Sala considera fundamental, a los fines de dar una adecuada interpretación de los artículos solicitados, denotar por una parte la regulación constitucional y legal existente sobre las asociaciones cooperativas, con el fin de determinar si tales organizaciones pueden concurrir con otros sujetos en la prestación de la actividad aseguradora, y por la otra, describir cómo funciona dicha actividad, dentro del marco general regulador del sector y sus implicaciones en el sistema económico.

Asimismo, es importante revisar, sí la regulación objetiva dispuesta actualmente para el sector asegurador, resulta compatible con la naturaleza de las asociaciones cooperativas, y si tales disposiciones son capaces de garantizar el acceso de estos entes al sector.

Ahora bien, es preciso partir del tratamiento que se le da a las asociaciones cooperativas en la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela. Efectivamente, el Texto Fundamental de 1999, abre un nuevo camino para las cooperativas, en el cual éstas dejan de ser tratadas como “….sujetos incapaces de desarrollar por si mismo grandes empresas, susceptibles de contribuir con el desarrollo económico y social” del país, para pasar a representar fórmulas de participación protagónica de las comunidades organizadas en el sistema económico, permitiéndoles, inclusive dedicarse a la actividad económica de su preferencia, todo ello de conformidad con la ley.

Así, dichas asociaciones son mencionadas en distintos capítulos del cuerpo normativo constitucional, verbigracia, en los derechos políticos, en los derechos económicos, como fórmula de descentralización de servicios a las comunidades organizadas, o entre el régimen socioeconómico y de la función del estado en la economía, específicamente en los artículos 70, 118 y 308 eiusdem, los cuales son del siguiente tenor:

“Artículo 70. Son medios de participación y protagonismo del pueblo en ejercicio de su soberanía, en lo político: la elección de cargos públicos, el referendo, la consulta popular, la revocatoria del mandato, las iniciativas legislativa, constitucional y constituyente, el cabildo abierto y la asamblea de ciudadanos y ciudadanas cuyas decisiones serán de carácter vinculante, entre otros; y en lo social y económico, las instancias de atención ciudadana, la autogestión, la cogestión, las cooperativas en todas sus formas incluyendo las de carácter financiero, las cajas de ahorro, la empresa comunitaria y demás formas asociativas guiadas por los valores de la mutua cooperación y la solidaridad”.
“Artículo 118. Se reconoce el derecho de los trabajadores y trabajadoras, así como de la comunidad para desarrollar asociaciones de carácter social y participativo, como las cooperativas, cajas de ahorro, mutuales y otras formas asociativas. Estas asociaciones podrán desarrollar cualquier tipo de actividad económica, de conformidad con la ley. La ley reconocerá las especificidades de estas organizaciones, en especial, las relativas al acto cooperativo, al trabajo asociado y su carácter generador de beneficios colectivos.
El estado promoverá y protegerá estas asociaciones destinadas a mejorar la economía popular y alternativa”.
“Artículo 308. El Estado protegerá y promoverá la pequeña y mediana industria, las cooperativas, las cajas de ahorro, así como también la empresa familiar, la microempresa y cualquier otra forma de asociación comunitaria para el trabajo, el ahorro y el consumo, bajo régimen de propiedad colectiva, con el fin de fortalecer el desarrollo económico del país, sustentándolo en la iniciativa popular. Se asegurará la capacitación, la asistencia técnica y el financiamiento oportuno”. (Negritas de la Sala).


De la lectura e interpretación de las normas constitucionales previamente transcritas no se puede concluir otra cosa, sino que el constituyente al incorporar a las cooperativas como medios de participación del pueblo, lo hizo por el papel que juegan  las mismas en el desarrollo económico y social del país, permitiéndoles por tal razón, el ejercicio de cualquier actividad económica sin otras limitaciones que las previstas en la ley.

Asimismo, es preciso considerar que la exposición de motivos del Decreto con Fuerza de Ley Especial de Asociaciones Cooperativas, sancionado por la Asamblea Nacional acatando el mandato constitucional refiere expresamente que “La Constitución de 1999 expresa un proyecto de país, en el cual nuevos actores desarrollan y asumen, protagonismo, y en donde los procesos económicos y sociales, también, y en forma importante para el país, son llevados adelante por empresas gestionadas en forma democrática, por sus trabajadores y los usuarios de los servicios que prestan. Un proceso de transformación de nuestra sociedad debe incluir la transformación de la economía, impulsando un sector de economía democrática, con la participación protagónica de nuevos actores. La Constitución resalta el papel de la economía social y participativa, la economía asociativa, de la que son parte fundamental las cooperativas como soporte de esas transformaciones”.

Igualmente, la referida exposición de motivos hace referencia a las variadas actividades que pueden ser desarrolladas por las cooperativas, inclusive la de seguros, cuando expresamente destaca que “…Se pretendía sustituir el control democrático que los asociados y el movimiento cooperativo debe tener sobre sus propias organizaciones, por una supervisión externa, ejercida por un solo ente, necesariamente ineficiente, porque no puede concentrarse en un solo organismo público la supervisión de actividades tan variadas y disímiles que pueden realizar las cooperativas, como son las de carácter financiero, de seguros, de producción, de distribución de alimentos educativas, de atención a la salud, de seguridad social…”.      

En este sentido, el Decreto con Fuerza de Ley Especial de Asociaciones Cooperativas que rige de forma general la organización y funcionamiento de las cooperativas, sin discriminar el rubro de ocupación u actividad, dispuso en su artículo 5º, lo siguiente:

“El Estado garantizará el libre desenvolvimiento y la autonomía de las cooperativas, así como el derecho de los trabajadores o trabajadoras, y de la comunidad de cooperativas para el desarrollo de cualquier tipo de actividad económica y social de carácter lícito, en condiciones de igualdad con las demás empresas, sean públicas o privadas”. (Negritas de la Sala).

De tal manera que, se evidencia que el legislador, en virtud del mandato constitucional, consagró la autonomía de las cooperativas, el derecho de los trabajadores y usuarios de servicios de agruparse mediante esta fórmula de trabajo asociado, así como la posibilidad de concurrir con el resto de las sociedades en el ejercicio de cualquier actividad económica y social de carácter lícito, ajustándose en consecuencia a la regulación que se disponga según la actividad económica a desarrollar.

Si consideramos en su conjunto las normas constitucionales y legales relacionadas con las cooperativas, no queda la menor duda para esta Sala que es indiscutible el derecho que tienen las referidas asociaciones de dedicarse no sólo a la actividad aseguradora, sino a desarrollar cualquier tipo de actividad económica y social de carácter lícito, en las condiciones previstas en la ley. Por tanto, es deber del Estado promulgar la normativa necesaria para que se ejecute el mandato de la Constitución y se garantice el pleno ejercicio de los derechos de las cooperativas, así como también apoyar y fomentar su desarrollo.

Ahora bien, sin perjuicio de la declaración del derecho con el que cuentan las asociaciones cooperativas para el desarrollo de cualquier tipo de actividad económica y social de carácter lícito, resulta imperioso delimitar el alcance de las expresiones “…en condiciones de igualdad con las demás empresas” y “…de conformidad con la ley”.

En primer lugar, es preciso referirse a los principios que informan el régimen socioeconómico contenidos en el artículo 299 del Texto Constitucional, el cual dispone que “…el régimen socioeconómico de la República Bolivariana de Venezuela se fundamenta en los principios de justicia social, democracia, eficiencia, libre competencia, protección del ambiente, productividad y solidaridad, a los fines de asegurar el desarrollo humano integral y una existencia digna y provechosa para la colectividad”. Precisamente, el derecho a la libertad económica, en ningún modo puede significar prestación o ejercicio de actividades sin cumplir preliminarmente con las disposiciones que establezca la ley, para el rubro actividad respectivo, pues sostener lo contario implicaría violación del principio de eficiencia, sobre el cual descansa el régimen socioeconómico. 

Ahora bien, es preciso considerar que existen actividades económicas que no pueden ser desarrolladas bajo el imperio de la libre iniciativa particular, pues debido a su especialidad e incidencia, por ejemplo, en el sistema económico, se condiciona su ejercicio por parte del sujeto interesado, al previo cumplimiento de una serie de requisitos previstos objetivamente en la normativa especial                    -ordinariamente de carácter técnico-, dispuesta para el sector, tal como sucede con el régimen autorizatorio dispuesto para la actividad bancaria o aseguradora.

Ciertamente, no es igual dedicarse a la actividad de producción de bienes en general, calzado o vestido, entre otros, que desarrollar, particularmente, la actividad de seguros, que tiene por objeto ofrecer a los asegurados  cobertura sobre los riesgos de bienes o personas, mediante la administración y disposición de recursos económicos, que se obtienen en principio, por la contratación de las primas, por lo cual, el Estado es garante, de que tales recursos económicos no sean utilizados para un fin distinto, al cual están destinados.

De allí que, la materialización o expresión efectiva del derecho constitucional al ejercicio de dicha actividad económica, variará según el interés que tenga el Estado en la misma (Ver, sentencia de la Sala Constitucional N° 04-2469 del 10 de julio de 2007). Así, aún cuando una actividad sea naturalmente privada, el desenvolvimiento o ejecución de tal actividad, por parte de específicos sujetos puede quedar sometido al régimen jurídico administrativo, dispuesto para proteger el orden público comprometido en la misma.

A propósito del orden público que envuelve el ejercicio de determinadas actividades para el Estado, esta Sala debe referirse concretamente al orden público económico como una manifestación del orden público, que “…designa aquellos principios organizadores de la actividad económica de un país a los que su ordenamiento jurídico atribuye eficacia normativa… designa el conjunto de reglas mínimas que se estiman esenciales para el desarrollo de la vida económica del país en un momento determinado…” (Ver, Sainz M Fernando, Orden Público Económico y Restricciones a la Competencia, Madrid, págs. 597 y 599).

Como se mencionó anteriormente, la actividad  aseguradora es una de las actividades altamente sometida a control y regulación por parte del Estado. Precisamente, los principios sobre los cuales descansa el sistema asegurador, son: i) el principio de buena fe de las personas al entrar en contacto con los respectivos entes aseguradores, pues se presume que tales entes han cumplido con una serie de requisitos internos y externos, predominantemente relacionados con la capacidad de respuesta de los mismos frentes a los siniestros a cubrir, y ii) la interpretación pro asegurado o beneficiario o tomador, según sea el caso.

Además, debe considerarse los presupuestos esenciales de dicha actividad, que son la probabilidad de los “riesgos” que corren las personas, los bienes o las cosas de dichas personas, entre otros; y la necesidad que tienen los sujetos de mitigar las consecuencias o perjuicios que acarrean esos riesgos. En este sentido, resulta esencial describir dicha actividad a partir de su principal objeto de regulación: el contrato de seguro.

Efectivamente, la actividad aseguradora puede ser definida como aquella que se ejerce por un sujeto a cambio de una prima, asumiendo éste las consecuencia de riesgos ajenos, mientras que no se produzcan por acontecimientos que no dependan enteramente de la voluntad del beneficiario, comprometiéndose así tal sujeto a indemnizar, dentro de los límites pactados, el daño producido al tomador, al asegurado o al beneficiario, o a pagar un capital, una renta u otras prestaciones convenidas, todo ello subordinado a la ocurrencia de un evento denominado siniestro, cubierto por una póliza -artículo 5 de la Ley del Contrato de Seguro-.

Como puede observarse, la actividad de seguros comporta un servicio  importante, que depende de la ocurrencia de presupuestos legales y convencionales y que demanda importantes fondos, a los fines de una exitosa prestación por parte de los sujetos capacitados.
En este sentido, no hay discusión respecto a la vinculación de la actividad de los entes aseguradores con el equilibrio del sistema financiero del país -entendido éste como el conjunto de entidades que, en términos generales, tienen por finalidad recabar recursos financieros de personas naturales o jurídicas, para colocarlos en operaciones de distinta naturaleza, comerciales, industriales o de servicios actuando así de motor impulsor del desarrollo económico y social del Estado, (ver, Casanova Jorge, Sistema Financiero Venezolano, Caracas 1992, pág. 186)- en efecto, esto se debe no sólo al volumen de operaciones y recursos que aplican tales entes, sino al servicio de cobertura de riesgos o siniestros que prestan a los asegurados o beneficiarios, es decir a la función social que cumple para la sociedad; expresado en otras palabras, el resultado de la ecuación es un indicativo de la confiabilidad del sistema; es decir, por una parte se encuentra el asegurado o beneficiario de la póliza -que es la persona que procura para sí, para sus bienes o intereses una cobertura por estar expuesta a los riesgos-, y por la otra, se encuentra el asegurador -la persona que asume dichos riesgos- de manera que, el resultado debe ser igual a la indemnización, de conformidad con lo previsto tanto en la normativa especial que regula el sector, como en el contrato suscrito a tales efectos por las partes.

A propósito de lo anterior, resulta pertinente traer a colocación el criterio expresado por la Superintendencia de Seguros, en relación con la importancia de la actividad aseguradora y sus componentes en el servicio de cobertura de riesgos, así este órgano mediante dictamen, indicó lo siguiente: 

“…En efecto, constituye un elemento de fondo que caracteriza al seguro que el correcto funcionamiento del sistema asegurador descansa en la compensación y neutralización de los riesgos mediante la distribución de la carga económica entre un número significativo de personas sometidas a los mismos riesgos. Esto es, la actividad aseguradora es más que un intercambio de prestaciones entre un asegurador y un asegurado, en caso de la materialización de un riesgo, implica la transferencia a una persona jurídica de las consecuencias dañosas para la hipótesis de realización del riesgo, se pretende entonces con el contrato de seguro eliminar los efectos derivados del alea mediante la agrupación de una multitud de asegurados que contribuirán proporcionalmente con cada una de sus primas al mantenimiento de un fondo común. En resumen, el seguro visto como una mutualidad se materializa en una asociación de hecho de personas, en una comunidad de riesgos y en la contribución a un fondo, a fin de permitir aminorar los efectos de los hechos inciertos, neutralizar la entidad de los riesgos realizados -siniestros- y fraccionar o disminuir sus consecuencias.
Por ello, el asegurador procura obtener el mayor volumen de riesgos, pues la mayor cantidad de contratos de seguros que concluya, le permiten generar una suerte de compensación entre los riesgos de mayor probabilidad de siniestro con los riesgos de menor probabilidad.
Como consecuencia de ello, las empresas de seguros administran una fuerte masa de capital constituida por las primas percibidas por cada contrato celebrado. Dichos fondos, que tienen como propósito el resarcimiento o reparación de un daño o el cumplimiento de una prestación convenida si ocurre el siniestro, es preciso que no sean desviados del fin específico a que están destinados. De allí que el Estado, a través de la Superintendencia de Seguros, supervisa la actividad aseguradora en consideración a la protección que requiere la mutualidad de asegurados, todo ello con el objeto de que se garantice a los asegurados y beneficiarios el             debido cumplimiento del asegurador de las obligaciones contraídas, que se concreta en el pago de la indemnización correspondiente mediante           una adecuada y pronta liquidación…”. (Vid. Pág. web: http://www.sudeseg.gov.ve/dict_2001_22.php, consultada el 4 de noviembre de 2009. (Negritas de la Sala).


Como puede observarse, la actividad aseguradora representa una base económica perfectamente identificable cuyo ejercicio es de alto interés público nacional y de innegable incidencia en el equilibrio económico, de allí que se justifique la intervención general y programada del poder público -en sus distintas manifestaciones- en la regulación, intervención y control de la misma, precisamente para garantizar la protección de los asegurados frente a los incumplimientos en que pudieran incurrir dichas entidades. De allí, la importancia de las características que deben tener los sujetos que se dedican a tal actividad.

En efecto, los entes que desarrollan la mencionada actividad requieren sin duda de controles previos, concomitantes y posteriores que permitan configurar su contenido y adecuar su ejercicio a las exigencias que plantea el interés colectivo en tan importante sector de la economía.

Por tanto, esta Sala considera que la valoración de elementos estructurales, patrimoniales, personales y operativos del ente o sujetos que ejercen la actividad aseguradora, resulta esencial para el correcto funcionamiento de este sector. Así se establece.

Así, la actividad aseguradora se encuentra regulada a través de la vigente Ley de Empresas de Seguros y Reaseguros –del 8 de marzo de 1995-, en cuyas disposiciones generales establece el ámbito objetivo de aplicación –artículo 1- en los siguientes términos: “el objeto de esta Ley es establecer los principios y mecanismos mediante los cuales el Estado regula las actividades aseguradora, reaseguradora y conexas realizadas en el país, en beneficio de los contratantes, asegurados y beneficiarios de los seguros mercantiles y de la estabilidad del sistema asegurador… la intervención del Ejecutivo Nacional en las actividades… se realizará por órgano de la Superintendencia de Seguros… Para la constitución de las empresas de seguros o reaseguros y para el ejercicio de sus actividades se requiere la autorización del Ejecutivo Nacional, previo informe de la Superintendencia de Seguros…”.

Como puede observarse, la ley especial en la definición de su objeto, por una parte explica en líneas generales que los principios y mecanismos mediante los cuales el Estado regula la actividad aseguradora en beneficio del asegurado, son parte de su regulación, y por la otra, atribuye la competencia expresa a la Superintendencia de Seguros, para ejercer la función interventora en el sector; además de exigir literalmente, en el mismo artículo, la autorización del Ejecutivo Nacional, previo informe del órgano especializado, a los fines de la constitución de empresas de seguros –entendidas estas en principio como sociedades anónimas, según lo dispuesto en el artículo 42 eiusdem-.

Por otra parte, cabe destacar que la misma ley especial, en sus disposiciones generales, incluye dentro de los sujetos sometidos a las funciones interventoras y fiscalizadoras de la Superintendencia de Seguros, a las mutuales y cooperativas de seguros y reaseguros, así el parágrafo único del artículo 5 ibídem dispone lo siguiente:

“Parágrafo Único.- Mediante leyes especiales se regularán las actividades y funcionamiento de las mutuales y cooperativas de seguros o de reaseguros que se constituyan en el país, pero en todo caso quedarán sujetas a las intervenciones y fiscalizaciones que la presente Ley establece por parte de la Superintendencia de Seguros”.

De la interpretación de la norma supra transcrita, no puede concluirse otra cosa sino que el legislador dispuso, expresamente, que las mutuales y cooperativas de seguros y reaseguros serían reguladas mediante ley especial, no obstante quedarían sujetas a las funciones de intervención y fiscalización que ejerciera la Superintendencia de Seguros, autoridad ésta vértice del sector. Así se establece.
Por su parte, el Reglamento General de la Ley de Empresas de Seguros y Reaseguros, publicado en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela N° 5.339, Extraordinaria, del 27 de abril de 1999, en su artículo 11 dispone que: “En la Superintendencia de Seguros se llevarán los siguientes registros de inscripción: de sociedades de seguros mutuos o cooperativas de seguros o de reaseguros”.

En consecuencia, las cooperativas de seguros se encuentran, sin duda alguna, sujetas a la fiscalización y control que ejerza la Superintendencia de Seguros, por ser éste el órgano rector en la materia. No obstante, se pudo constatar de las normativas analizadas que la única mención que se hace de estas asociaciones, a los efectos de su regulación, está contenido en el supra artículo 5,  parágrafo único de la Ley de Empresas de Seguros y Reaseguros en el artículo 11 del Reglamento de la referida Ley especial.

Además, esta Sala debe advertir que de una revisión integral de la aludida Ley Especial, se evidenció que su regulación, tanto subjetiva como técnica, está especialmente dirigida a empresas que se constituyen bajo la figura de sociedades anónimas, a los fines del ejercicio material de la actividad.

Efectivamente, la Ley de Empresas de Seguros y Reaseguros de 1995, establece una serie de condiciones de carácter subjetivo, entre las cuales se exige, fundamentalmente adoptar forma de sociedad anónima, tener una junta administrativa con no menos de cinco miembros, establecer una capital mínimo de trescientos millones de bolívares si la empresa se dedicará a seguros de ramos general o en dos ramos afines y vinculados; o un capital de quinientos millones si la empresa decide operar como seguros generales o en seguros de vida; o un capital de setecientos millones si desea ejercer simultáneamente seguros generales y seguros de vida; o un capital mínimo de ochocientos millones si aspira a operar como reaseguro; también exige haber enterado en caja en dinero en efectivo para la constitución de la empresa por lo menos el cincuenta por ciento del capital mínimo antes indicado, esto entre otras regulaciones. (Artículos 3, 42, 45, 50, entre otras de la Ley de Empresas de Seguros y Reaseguros).

De lo anterior, se evidencia que se cuenta con un cuerpo sustantivo para el sector asegurador, cuya regulación está dirigida a sociedades de capital o de eminente naturaleza mercantil. Sin embargo, esto no significa que exista una especie de camisa de fuerza organizativa, que exija un único modelo de ente capaz de prestar la actividad aseguradora, pues tal interpretación sería contraria a nuestra Carta Fundamental e inclusive a la propia Ley de Empresas de Seguros y Reaseguros vigente -artículo 5 parágrafo único-.

Por otra parte, debe considerarse que las asociaciones cooperativas tienen un fundamento distinto a las sociedades de comercio, por tal razón el artículo 353 del Código de Comercio, establece que las sociedades cooperativas se regirán por leyes especiales y sus reglamentos.

En efecto, las cooperativas no se limitan fundamentalmente a obtener ganancias en sentido del acto de comercio, para luego repartir los provechos o beneficios -aún cuando se establezcan como retornos en función del trabajo producido- pues sus fines son superiores, es decir, estas asociaciones no sólo procuran la satisfacción de la necesidad de los socios, sino que contribuye solidariamente con la solución de problemas colectivos, a partir de la ejecución del objeto social. Pues, estas organizaciones son consideradas como empresas de propiedad colectiva, de carácter comunitario que buscan el bienestar integral, personal y colectivo (artículo 43 de su ley especial).

Asimismo, cabe distinguir la acepción del término lucro, en tanto se trate de sociedades de comercio o el referido a las asociaciones cooperativas; pues la palabra lucro para las sociedades mercantiles significa el beneficio, utilidad o provecho, que se obtiene atendiendo principalmente al aporte del capital en la empresa, a expensas de los productores, consumidores, entre otros, de los bienes o servicios contratados; por el contrario, el ánimo de lucro stricto sensu, no existe para las cooperativas, pues éstas procuran reinversión del excedente, entre otras decisiones financieras limitadas.

Ahora bien, el Decreto con Fuerza de Ley especial de Asociaciones Cooperativas, establece las normas generales de organización y funcionamiento de estas organizaciones, sin discriminar si se trata de una cooperativa agrícola, de crédito, de producción, de seguros, entre otros, es decir, dicha ley especial regula los principios y valores sobre los cuales descansa el acto cooperativo; el proceso de constitución o nacimiento de tales asociaciones; formalidades, contenido del estatuto (especialmente su régimen económico: organización de la actividad económica, mecanismos de capitalización y modalidades de los instrumentos de aportaciones, aportaciones mínimas por asociado, distribución limitada de los excedentes, previsión de las reservas y fondos permanentes); condiciones específicas de los asociados, derechos y deberes de los mismos; formas de organización y coordinación; régimen del trabajo cooperativo (desarrollo en equipo, en condiciones de igualdad, disciplina colectiva y autogestión, etc.); criterios generales sobre su régimen económico; formas posibles de transformación, fusión, incorporación, escisión, segregación disolución y liquidación; régimen general de control y fiscalización por parte de la Superintendencia Nacional de Cooperativas; procedimiento sancionatorio, entre otros. (Artículos 3, 4, 9, 13, 21, 24, 32, 43, 70 y 97).  

Asimismo, cabe mencionar que la Superintendencia Nacional de Cooperativas, vista la escasa regulación de la actividad cooperativa, dictó varias providencias, a los fines de establecer una regulación específica sobre determinadas obligaciones: providencia N° 001 publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela N° 37.516 del 29 de agosto de 2002; a través de la cual se establece la obligación de las cooperativas y los organismos de integración al cierre de su ejercicio de realizar los apartados para la creación de los fondos de reserva para emergencia, protección social y educación; providencia N° 004 publicada en la Gaceta Oficial 37.503 del 12 de agosto de 2002, mediante la cual se impone el deber de reserva de denominación; providencia N° 004, publicada en la Gaceta oficial de la República Bolivariana de Venezuela N° 37.766, mediante la cual se dispone que toda persona que aspire a ocupar cargo en las instancias de dirección de las cooperativas y organismos de integración, comités o gerencia, deberán cumplir con la preparación académica requerida y los conocimientos técnicos necesarios conforme a los programas de educación cooperativa continua; providencia N° 005 publicada en la Gaceta Oficial N° 37.986 del 23 de julio de 2004, mediante la cual se impone el deber de las cooperativas de celebrar una asamblea anual de asociados dentro de los tres primeros meses al cierre de su ejercicio y remitir a la Superintendencia de Cooperativas, dentro de los quince días hábiles siguientes a la asamblea los documentos allí requeridos.

Como puede observarse, el referido Decreto con Fuerza de Ley Especial de Asociaciones Cooperativas, así como las providencias, dictadas por la Superintendencia Nacional de Cooperativas constituyen el marco regulador ordinario para el nacimiento y funcionamiento de las cooperativas.

De manera que, no debe confundirse la regulación base de constitución y organización de las cooperativas independientemente del ramo de actividad, con el ordenamiento seccional dispuesto para determinadas actividades, de aquellas sujetas a un régimen jurídico administrativo de intervención y disciplina, por parte de la autoridad administrativa a cargo del sector elegido.

Pues, como se explicó anteriormente, la actividad aseguradora encuadra en las actividades que se encuentran sujetas a un régimen jurídico administrativo de ordenación, dirección, supervisión y disciplina por parte del Estado, a través del órgano designado a tales fines. Efectivamente, las disposiciones de control preventivo dispuestas legalmente, se establecen no sólo en beneficio de los contratantes, asegurados y beneficiarios de los seguros, sino fundamentalmente para salvaguardar la estabilidad del sistema asegurador.

En virtud de todo lo anterior, esta Sala debe advertir que, no existe en la vigente Ley de Empresas de Seguros y Reaseguros del año 1995 -ordenamiento sectorial de la actividad- un marco regulador expreso, que garantice un control transparente y objetivo de acceso al sector para las asociaciones cooperativas. Así se establece.

No obstante, esto no significa que debido a la regulación particular y especiales características con las que cuentan las asociaciones cooperativas -previstas fundamentalmente en el Decreto con Fuerza de Ley especial de Asociaciones Cooperativas-, aquellas que elijan dedicarse al ramo asegurador están exentas  de cumplir con las normas técnicas, que rigen el correcto funcionamiento de la actividad aseguradora y de la fiscalización y control del órgano especializado en la materia –Ley de Empresas de Seguros y Reaseguros y demás actos de rango sub-legal que se dicten para el sector-, pues de sostener tal posición lo contrario significaría una trasgresión a derechos y principios constitucionales, como son la igualdad o generalidad ante la ley, la eficiencia y el equilibrio del sistema socioeconómico.

Así, las asociaciones cooperativas que pretendan dedicarse a la actividad aseguradora, participarán de un régimen mixto de controles y regulaciones: por una parte estarán sujetas al régimen ordinario previsto, expresamente en el Decreto con Fuerza de Ley especial de Asociaciones Cooperativas, así como a los controles generales ejercidos por la Superintendencia Nacional de Cooperativas –artículo 81 de su Ley especial- y por la otra, a la fiscalización, intervención y control –fundamentalmente de orden técnico- que ejerza la Superintendencia de Seguros, a tenor de lo previsto en los artículos 5 parágrafo único y 13 de la Ley de Empresas de Seguros y Reaseguros. Por tanto, ambas Superintendencias deberán actuar coordinadamente en el marco de sus competencias, a los fines de controlar el cabal acceso, funcionamiento, desarrollo y disolución de las cooperativas que ingresaren al sector asegurador. Así se establece.

Sin perjuicio de lo anterior, esta Sala constató del estudio y análisis de las normativas que, no existe en la vigente Ley de Empresas de Seguros y Reaseguros del año 1995 -ordenamiento sectorial de la actividad- un marco regulador expreso, que garantice un control transparente y objetivo de acceso al sector para las asociaciones cooperativas.

Además, debe considerarse que tal ordenamiento sectorial dispuesto para la actividad de seguros, constituye una normativa desactualizada, que en ningún modo regula desde el punto de vista subjetivo, esta categoría de entes.
En virtud de todo lo anterior, esta Sala de Casación Civil consciente de que existe actualmente un recurso de nulidad por razones de inconstitucionalidad e ilegalidad contra el Decreto con Fuerza de Ley de Empresas de Seguros, publicado en la Gaceta Oficial N° 5.561 Extraordinario, del 28 de noviembre de 2001, así como, que en dicha causa se acordó la medida cautelar innominada de suspensión con efectos erga omnes la aplicación del Decreto con Fuerza de Ley mencionado, hasta tanto se dicte la sentencia de fondo respectiva -ver, decisión de la Sala Constitucional N° 1.911, dictada por esta Sala Constitucional, el 13 de agosto de 2002- y sin que esto sea óbice, para que la Asamblea Nacional proceda a dictar la legislación expresa e indubitable que regule el funcionamiento  de las cooperativas de seguros y reaseguros conforme al marco constitucional, este Máximo Tribunal exhorta al Órgano Legislativo para que proceda bien a una inminente reforma de la Ley de Empresas de Seguros y Reaseguros, donde incluya un capítulo que norme los requisitos subjetivos y técnicos aplicables a las cooperativas de seguros y conexas, que defina especialmente los datos de constitución en atención a su actividad, características de las aportaciones requeridas, elementos objetivos como reservas específicas y contabilidad, y fundamentalmente, la jurisdicción aplicable a los entes que participan en el sector, entre otras, o bien dicte la ley especial respectiva que regule, la participación de las cooperativas de seguros y reaseguros.

De tal manera que, hasta tanto se dicte la ley especial que establezca el régimen administrativo propio de acceso al sector asegurador, para las asociaciones cooperativas, las Superintendencias de Seguros y Nacional de Cooperativas actuarán coordinadamente en el marco de sus competencias, a los fines de garantizar el correcto funcionamiento de tales entes y la aptitud de éstos, para asumir frente a los consumidores de servicios del sector asegurador, las responsabilidades respectivas. Así se establece.

Finalmente, el recurrente pretende un pronunciamiento acerca de “…si las cooperativas pueden suscribir contratos de seguros, aún cuando no tengan autorización del órgano competente…”, a partir de la solicitud de interpretación de los artículos 3 y 7, numeral 1 del Decreto con Fuerza de Ley del Contrato de Seguros, relativos al carácter mercantil del contrato, y a las partes strictu sensu del mismo, respectivamente.

Al respecto de la anterior inquietud, esta Sala establece que sólo las asociaciones cooperativas que hayan demostrado su capacidad estructural, patrimonial y operativa frente a los órganos y entes competentes, en este caso, ante la Superintendencias de Seguro y Nacional de Cooperativas- y hayan obtenido la conformidad de estos organismos podrán suscribir válidamente los contratos de seguros pertinentes. Así se establece.


D E C I S I Ó N


Por las razones antes expuestas, el Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela, en Sala de Casación Civil, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, declara que:

1. Las asociaciones cooperativas tienen derecho a dedicarse a la actividad aseguradora.

2. La actividad aseguradora está sometida a un régimen administrativo autorizatorio para el ejercicio efectivo de la misma, y cuya verificación compete a la Superintendencia de Seguros.

3. Las asociaciones cooperativas que pretendan dedicarse a la actividad aseguradora, participarán de un régimen mixto, por una parte quedan sujetas a la Ley Especial de Asociaciones Cooperativas y por la otra a la normativa técnica que rige la mencionada actividad.

4. Mientras se dicte la ley especial que establezca el régimen administrativo propio de acceso al sector asegurador, las Superintendencias de Seguros y Nacional de Cooperativas deberán actuar coordinadamente en el marco de sus competencias, a los fines de verificar el cabal acceso, funcionamiento, desarrollo y disolución de las cooperativas que ingresaren al sector asegurador.

5. Sólo las asociaciones cooperativas, que hayan demostrado su capacidad estructural, patrimonial y operativa frente a los órganos y entes competentes, -Superintendencias de Seguros y Nacional de Cooperativas- y hayan obtenido la conformidad de estos organismos podrán suscribir válidamente los contratos de seguros pertinentes.

Publíquese y regístrese. Notifíquese a la Asamblea Nacional y a la Procuraduría General de la República, Archívese el expediente.


Dada, firmada y sellada en la Sala de Despacho de  la Sala de Casación Civil del Tribunal Supremo de Justicia,  en Caracas, a los once (11) días del mes de mayo de dos mil diez. Años: 200º de la Independencia y 151º de la Federación.
Presidenta de la Sala,



YRIS PEÑA ESPINOZA


Vicepresidenta-ponente,




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ISBELIA PÉREZ VELÁSQUEZ
Magistrado,




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ANTONIO RAMÍREZ JIMÉNEZ

Magistrado,


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CARLOS OBERTO VELEZ
Magistrado,


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LUÍS ANTONIO ORTÍZ HERNÁNDEZ

Secretario-Temporal,



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CARLOS WILFREDO FUENTES
Exp. Nro. AA20-C-2003-0001161
NOTA: Publicada en su fecha a las
Secretario,

El Magistrado Luís Antonio Ortíz Hernández disiente de la mayoría de los integrantes de esta Sala de Casación Civil que aprobaron el fallo que antecede, de conformidad con lo establecido en los artículos 20 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia y 63 del Reglamento Interno del Tribunal Supremo de Justicia, en consecuencia salva su voto en la presente decisión, con base en las siguientes consideraciones:

Entre las premisas o motivos que sustentan la disentida se encuentran:

Que “el derecho a la libertad económica, en ningún modo puede significar prestación o ejercicio de actividades sin cumplir preliminarmente con las disposiciones que establezca la ley, para el rubro de actividad respectivo, pues sostener lo contrario implicaría violación del principio de eficiencia, sobre el cual descansa el régimen socioeconómico”;

Que “existen actividades económicas que no pueden ser desarrolladas bajo el imperio de la libre iniciativa particular, pues debido a su especialidad e incidencia, por ejemplo, en el sistema económico, se condiciona su ejercicio por parte del sujeto interesado, al previo cumplimiento de una serie de requisitos previstos objetivamente en la normativa especial –ordinariamente de carácter técnico-, dispuesta para el sector, tal como sucede con el régimen autorizatorio dispuesto para la actividad bancaria o aseguradora”; (Resaltado añadido)

Que “la actividad aseguradora es una de las actividades altamente sometida a control y regulación por parte del Estado (…) que demanda importantes fondos, a los fines de una exitosa prestación por parte de los sujetos capacitados”.

Que el ejercicio de la actividad aseguradora “es de alto interés público nacional por su innegable incidencia en el equilibrio económico (…) y que los entes que desarrollan dicha actividad requieren sin duda de  controles previos, concomitantes y posteriores que permitan configurar su contenido y actuar su ejercicio a las exigencias que plantea el interés colectivo en tan importante sector de la economía”. (Resaltado añadido)

Que “la valoración de elementos estructurales, patrimoniales, personales y operativos del ente o sujetos que ejercen la actividad aseguradora, resulta esencial para el correcto funcionamiento de ese sector”. (Resaltado añadido)

Que el parágrafo único del artículo 5 de la Ley de Empresas de Seguros y Reaseguros dispone lo siguiente:

“Parágrafo Único.- Mediante leyes especiales se regularán las actividades y funcionamiento de la mutuales y cooperativas de seguros o de reaseguros que se constituyan en el país, pero en todo caso quedarán sujetas a las intervenciones y fiscalizaciones que la presente Ley establece por parte de la Superintendencia de Seguros”.


Que el Reglamento General de la Ley de Empresas de Seguros y Reaseguros, publicado en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela Nº 5.339, Extraordinaria, del 27 de abril de 1999, en su artículo 11 dispone que: “En la Superintendencia de Seguros se llevarán los siguientes registros de inscripción: de sociedades de seguros mutuos o cooperativas de seguros y reaseguros”.

Que “se pudo constatar de las normativas analizadas que la única mención que se hace de estas asociaciones, a los efectos de su regulación, está contenido en el supra artículo 5, parágrafo único de la Ley de Empresas de Seguros y Reaseguros y en el artículo 11 del Reglamento de la Ley especial”.

Que de la revisión integral de la Ley de Empresas de Seguros y Reaseguros de 1995 “se evidenció que su regulación, tanto subjetiva como técnica, está especialmente dirigida a empresas que se constituyen bajo la figura de sociedades anónimas”. (Resaltado añadido)

Que “la Ley de Empresas de Seguros y Reaseguros de 1995, establece una serie de condiciones de carácter subjetivo, entre las cuales se exige, fundamentalmente adoptar forma de sociedad anónima, tener una junta administrativa con no menos de cinco miembros, establecer un capital mínimo de trescientos millones de bolívares si la empresa se dedicará a seguros de ramos general o en dos ramos afines y vinculados; o un capital de quinientos millones si la empresa decide operar como seguros generales o en seguros de vida; o un capital mínimo de ochocientos millones si aspira a operar como reaseguro; también exige haber enterado en caja en dinero en efectivo para la constitución de la empresa por lo menos el cincuenta por ciento del capital mínimo antes indicado, esto entre otras regulaciones”. (Resaltado añadido)

Que de lo anterior se evidencia que “se cuenta con un cuerpo sustantivo para el sector asegurador, cuya regulación está dirigida a sociedades de capital o de eminente naturaleza mercantil”.
Que “no existe en la vigente Ley de Empresas de Seguros y Reaseguros del año 1995 –ordenamiento sectorial de la actividad- un marco regular expreso, que garantice un control transparente y objetivo de acceso al sector para la asociaciones cooperativas”. (Resaltado añadido)

Que además, debe considerarse que “tal ordenamiento sectorial dispuesto para la actividad de seguros, constituye una normativa desactualizada, que en ningún modo regula desde el punto de vista subjetivo, esta categoría de entes”. (Resaltado añadido)

Que en virtud de ello, esta Sala de Casación Civil está consciente de que “se requiere una legislación expresa e indubitable para el funcionamiento de la cooperativas de seguros y reaseguros conforme al marco constitucional”, por lo que “se exhorta a la Asamblea Nacional para que proceda bien a una inminente reforma de la Ley de Empresas de Seguros y Reaseguros, donde incluya un capítulo que regule los requisitos subjetivos y técnicos aplicables a las cooperativas de seguros y conexas, que defina especialmente los datos de constitución en atención a su actividad, características de las aportaciones requeridas, elementos objetivos como reservas específicas y contabilidad, y fundamentalmente, la jurisdicción aplicable a los entes que participan en el sector, entre otras, o bien dicte la ley especial respectiva que regule, la participación de las cooperativas de seguros y reaseguros”.

No obstante lo categórico de dichos considerandos, la mayoría sentenciadora concluye decidiendo que mientras se dicte la ley especial que establezca el régimen administrativo propio de acceso al sector asegurador, las Superintendencias de Seguros y Nacional de Cooperativas deberán actuar coordinadamente en el marco de sus competencias, a los fines de verificar el cabal acceso, funcionamiento, desarrollo y disolución de las cooperativas que ingresen al sector asegurador y que sólo las asociaciones cooperativas, que hayan demostrado su capacidad estructural, patrimonial y operativa frente a los órganos y entes competentes, -Superintendencias de Seguros y Nacional de Cooperativas- y hayan obtenido la conformidad de estos organismos podrán suscribir válidamente los contratos de seguros pertinentes. (Resaltado añadido)
Pues bien, al ser contrastadas o comparadas globalmente todas las argumentaciones expuestas en la motivación con lo sostenido, en concreto, en los dispositivos 4 y 5 de la decisión, surge evidente la discordancia o incoherencia lógica existente entre los mismos, lo cual vicia el fallo de inmotivación por contradicción entre los aludidos motivos y los citados dispositivos.

En efecto, si se reconoce expresamente que en nuestras leyes vigentes no existe un ordenamiento jurídico claro que regule los elementos estructurales, patrimoniales, personales y operativos de las cooperativas que pretenden dedicarse a la actividad aseguradora, en tanto que la normativa actual, tanto subjetiva como técnica, está especialmente dirigida a empresas que se constituyen bajo la figura de sociedades anónimas, al punto que se exhorta a la Asamblea Nacional para que legisle al respecto, mal puede sostenerse entonces que las Superintendencias de Seguros y Nacional de Cooperativas deberán actuar coordinadamente en le marco de sus competencias, a los fines de verificar el cabal acceso, funcionamiento y disolución de las cooperativas que ingresaren al sector asegurador y analizar la “capacidad estructural, patrimonial y operativa” de las que “podrán suscribir válidamente los contratos de seguros pertinentes”, así como la aptitud de éstas “para asumir frente a los consumidores de servicios del sector asegurador, las responsabilidades respectivas”, puesto que ante la ausencia de un marco regulador expreso, que garantice un control transparente y objetivo de acceso al sector para la asociaciones cooperativas, resulta absurdo aseverar que las mismas pueden suscribir contratos de seguros previa conformidad de las Superintendencias de Seguros y Nacional de Cooperativas, porque la obtención de dicha conformidad debe estar sujeta al cumplimiento de una serie de requisitos legales que actualmente no existen.

Siendo ello así, en criterio de quien suscribe, se está dejando a la discreción de dichos entes públicos el establecimiento -por vía de providencias administrativas- de los parámetros que deben cumplir dichas asociaciones cooperativas para poder ejercer la actividad aseguradora, lo que resulta inconstitucional, puesto que la legislación en materia de seguros es competencia del Poder Público Nacional, de acuerdo con lo establecido en el artículo 156, numeral 32, de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.

Aunado lo anterior, considero que con lo dispuesto en los puntos 4 y 5 de la disentida, se crea una situación que a todas luces resulta propicia para el quebrantamiento del principio de legalidad en su sentido más amplio, es decir, entendido como la obligación positiva de todos los órganos del Poder Público, de actuar conforme a las normas atributivas de competencia, previstas en la Constitución y en las leyes (ex artículo 137 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela), por cuanto, se está dejando al libre arbitrio de las Superintendencias de Seguros y Nacional de Cooperativas, el decidir los parámetros que tomarán en consideración para autorizar el funcionamiento de asociaciones cooperativas para el ejercicio de la actividad aseguradora.

Por último, tampoco comprende -quien aquí salva su voto- cómo pudo la mayoría sustentar su decisión en parte del contenido del dictamen emitido por la Superintendencia de Seguros en el año 2001, omitiendo la esencia del mismo, en el que dicho ente fijó su posición en cuanto a la imposibilidad que tienen las cooperativas de ejercer la actividad de seguros conforme a la legislación existente, concluyendo de manera enfática que “hasta tanto no se dicte una ley especial de cooperativas y mutuales de seguros tal actividad no puede ser realizada por dichas formas organizativas”, conclusión que, a mi juicio resulta la más sensata y acertada desde el punto de vista legal.  (Resaltado y subrayado añadidos)

Queda así expresado el voto salvado del Magistrado que suscribe.

En Caracas, fecha ut-supra.


Presidenta de la Sala,


YRIS  PEÑA ESPINOZA

Vicepresidenta,


____
ISBELIA PÉREZ VELÁSQUEZ
Magistrado-Disidente,


__________
LUÍS ANTONIO ORTÍZ HERNÁNDEZ

Magistrado,



CARLOS OBERTO VÉLEZ
Magistrado,


______
ANTONIO RAMÍREZ JIMÉNEZ

Secretario-Temporal,

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CARLOS WILFREDO FUENTES



Exp. Nro.  AA20-C-2003-001161

Secretario-Temporal,


Enlace: http://www.tsj.gov.ve/decisiones/scc/Mayo/RI.000133-11510-2010-03-1161.html