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"...De este modo, el contencioso administrativo se erige como una "jurisdicción” (rectius: competencia) que ocupa una posición central dentro de la estructura orgánica y funcional del Poder Judicial, pues, dentro de los mecanismos de control de la actuación del Estado, organiza un sistema judicialista integral de protección de la legalidad administrativa y de los derechos e intereses de los particulares que garantiza la plena jurisdicción de la actividad administrativa, a través de un marco general cuya relevancia y especificidad demandaron del Constituyente de 1999..."


"...CONSIDERACIONES PARA DECIDIR



Establecido lo anterior, esta Sala pasa a pronunciarse acerca de la presente solicitud, ante lo cual es menester reiterar lo desarrollado en la sentencia Nº 537 del 12 de junio de 2000, caso: “Ley Orgánica de Telecomunicaciones”, donde se fijó el alcance de aquellas nociones que sirven para calificar las leyes -u otro acto que detente el mismo rango emanado por una autoridad constitucionalmente habilitada para ello- como orgánicas, prevista en el artículo 203 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, utilizando dos criterios de división lógica distintos, a saber: uno, obedece a un criterio técnico-formal, es decir, a la prescripción de su denominación constitucional o la calificación por la Asamblea Nacional de su carácter de ley marco o cuadro; el otro, obedece a un principio material relativo a la organización del Poder Público y al desarrollo de los derechos constitucionales. En tal sentido, se estableció que el pronunciamiento de la Sala Constitucional era necesario para cualquiera de las categorías señaladas, excepto para las leyes orgánicas por denominación constitucional, pues el artículo 203 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela se refiere a “(...) las leyes que la Asamblea Nacional haya calificado de orgánicas”.

Conforme a su ámbito de regulación material, a la luz del artículo 203 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, son materias reservadas a la ley orgánica: (i) las que en casos concretos así haya considerado el propio Texto Constitucional (vale decir, las leyes orgánicas por denominación constitucional), y aquellas relativas (ii) a la organización de los Poderes Públicos, (iii) al desarrollo de derechos constitucionales, y (iv) las que constituyan un marco normativo para otras leyes. Por tanto, cualquier ley a la cual se pretenda considerar como orgánica, debe ajustarse a alguna de las referidas categorías para que se le estime y se le califique como tal.


En el marco de las observaciones anteriores, debe precisarse que, adicionalmente al análisis de los criterios formales y materiales que debe tomar en consideración el legislador para calificar una ley como orgánica, la doctrina de este Máximo Tribunal ha hecho énfasis en el alcance restrictivo de aquellas previsiones constitucionales que establecen reservas en favor de una ley orgánica y que condicionan la anterior denominación. Sobre el particular, la decisión N° 229 del 14 de febrero de 2007, caso: “Ley Orgánica sobre el Derecho de la Mujer a una Vida Libre de Violencia”), estableció lo siguiente:

“(…) aprecia la Sala que es perfectamente sostenible, siguiendo incluso la doctrina y jurisprudencia que ha dominado en España en relación con el principio de competencia, que además de existir materias reservadas a la ley orgánica, también la ley orgánica está reservada para regular tales ámbitos. Esto supone negar que mediante ley orgánica sea constitucional regular cualquier materia y, a su vez, que sea de orden jerárquico la relación entre aquélla y la ley ordinaria que del mismo modo tiene un ámbito material propio; máxime cuando, siguiendo a De Otto, esta Sala debe reiterar que la ley orgánica ‘es, simplemente, una ley reforzada, dotada de mayor rigidez que la ordinaria en cuanto regule materias reservadas a la ley orgánica’ (DE OTTO, Ignacio, Derecho Constitucional. Sistema de Fuentes, Ariel, Barcelona, 1999, p. 114). Así se justifica no solamente la imposibilidad de que las leyes ordinarias modifiquen lo establecido por las leyes orgánicas, sino también la paralela imposibilidad de que la ley orgánica regule materias no comprendidas en la relación taxativa prevista en el artículo 203 constitucional para la ley orgánica.

Ello conduce a sostener, igualmente, el alcance restrictivo que debe darse a la interpretación de las previsiones constitucionales que establecen reservas de ley orgánica, particularmente en relación con expresiones como ‘organizar los poderes públicos’ y ‘desarrollar los derechos constitucionales’, teniendo en cuenta que, tal como se ha advertido del nuevo precepto constitucional que regula las leyes orgánicas (artículo 203) se desprende ‘la voluntad de la Constitución de crear una diversidad de tipos normativos sustentados en su objeto, el cual es definido a partir del correspondiente ámbito competencial material, debidamente acotado por la propia Constitución,….’ (PEÑA SOLÍS, José, Los Tipos Normativos en la Constitución de 1999, Colección Estudios Jurídicos, Tribunal Supremo de Justicia, Caracas, 2005, p. 66). En esta oportunidad, la Sala insiste en que los subtipos de ley orgánica introducidos por la Constitución de 1999, desde el punto de vista sustantivo, llevan implícito un contenido, que es aquel que el Constituyente estimó conveniente regular mediante una ley reforzada, dotada de mayor rigidez que la ordinaria en cuanto regule materias de especial repercusión que han sido reservadas a la ley orgánica, ‘las cuales requieren de mayores niveles de discusión, participación, deliberación y consensos, así como de mayor estabilidad y permanencia en el tiempo’ (vid. sentencia de esta Sala N° 34 del 26 de enero de 2004). Así, aclara esta Sala que la noción constitucional de las leyes orgánicas impone expandir los puntos de vista hacia un enfoque material restrictivo, que da lugar a la prohibición de que la Asamblea Nacional pueda calificar de orgánica a las leyes que regulen materias distintas a las contempladas en los supuestos constitucionales antes identificados o bien aquéllas que tengan una finalidad distinta a la allí expresada, como podría ser la de servir de marco normativo de otras leyes”.

Dadas las consideraciones que anteceden, es preciso determinar si el complejo normativo bajo análisis se enmarca dentro de una de las materias que componen la denominada reserva de ley orgánica y, en este sentido, la citada sentencia N° 229/2007, determinó el ámbito material de regulación que debe contener el subtipo normativo relativo a las leyes orgánicas dictadas para desarrollar los derechos constitucionales y sus rasgos configuradores, precisando lo siguiente:

“…las normas que reservan al Poder Legislativo Nacional el desarrollo de derechos constitucionales, específicamente mediante leyes orgánicas, aluden a que la regulación de un derecho sea efectuada de forma directa, frontal y global, excluyendo todo intento tendente a disciplinarlo de manera indirecta.

…omissis…

En otras palabras, interpretado el término ‘desarrollo’ en un sentido estricto, sólo cabe atribuir a la ley orgánica toda regulación general de la norma constitucional que reconoce un derecho o lo que afecta a cuestiones básicas y esenciales de dicha regulación, que contribuya a la mejor aplicación del precepto constitucional porque incida en aspectos propios de la eficacia del mismo; pero no así cualquier supuesto en que se incida de manera más o menos directa en la esfera de un derecho constitucional, ni siquiera todo lo que se pueda considerar regulación de su ejercicio. De esta forma, la Sala debe reiterar el criterio sentado en sentencia N° 1723 del 31 de julio de 2002, que declaró que el ‘Proyecto de Ley Orgánica del Sistema Venezolano para la Calidad’ no tiene el carácter orgánico que le atribuyó la Asamblea Nacional, luego ratificado en sentencia N° 2573 del 16 de octubre de 2002 (‘Ley Orgánica contra la Corrupción’), de acuerdo con el cual no podrá extenderse el sentido del primer párrafo del artículo 203 de la Constitución de 1999 con el fin de dar cabida en él a normativas calificadas por la Asamblea Nacional como leyes orgánicas que ‘…b) rocen aspectos secundarios de algún derecho fundamental, ya sea por consagrar alguna modalidad en su ejercicio o por establecer ciertas condiciones o restricciones a su goce, sin que tal regulación constituya un desarrollo directo, global o en aspectos esenciales de tales derechos fundamentales, o una restricción no autorizada por la propia Constitución de los mismos, pues, una hipersensibilidad respecto a este tema ‘convertiría al ordenamiento jurídico entero en una mayoría de Leyes Orgánicas, ya que es difícil concebir una norma que no tenga una conexión, al menos remota, con un derecho fundamental’ (cf. Pérez Royo, Javier, Curso de Derecho Constitucional, Madrid, Marcial Pons, 2000, p. 791)’.

…Omissis…

Al respecto, cabe observar que orientada esta Sala esencialmente por la concepción material que preside a las leyes orgánicas tantas veces mencionada, estima importante precisar que, con la expresión ‘derechos constitucionales’, el artículo 203 de la Constitución de 1999 se refiere exactamente a los derechos fundamentales reconocidos constitucionalmente en el aludido Título III, exceptuando obviamente el Capítulo X, denominado ‘De los Deberes’, así como cualquier contenido que se encuentre en los artículos que van del 19 al 129, que aludan a simples reservas específicas de ley que no pueden estar sujetas a su vez a ley orgánica y que, por ende, deban ser regulados por las leyes ordinarias. Ello obligaría, en un grado más profundo de la cuestión aquí planteada, a que cuando se presente al examen de esta Sala Constitucional una ley designada orgánica por la Asamblea Nacional que no reúna los requisitos impuestos por el propio artículo 203 constitucional, o en cuyo contenido se adviertan preceptos reservados a la ley ordinaria, deba sancionarse tal infracción constitucional con el instrumento de la descalificación, sea de todo el texto legal o de los particulares preceptos apuntados, con la debida advertencia de que en el segundo supuesto planteado tales normas se tendrán por ordinarias y, en consecuencia, susceptibles de modificación o derogación por una mayoría simple de parlamentarios, tal como así se estableció expresamente en sentencia de esta Sala N° 1723 del 31 de julio de 2002.

No obstante, estima la Sala necesario esgrimir además el principio de favor libertatis, sin que ello represente contradecir la concepción restrictiva que informa las leyes orgánicas, de modo que en caso de incertidumbre u oscuridad sobre el rango de fundamentalidad de algún derecho constitucional incluido en el mencionado Título III o en otra disposición de la Constitución de 1999 que le sea similar (lo relativo a los refugiados y asilados que refiere la Disposición Transitoria Cuarta), se opte por la interpretación que ofrezca mayores garantías a los ciudadanos, esto es, por la ley orgánica, teniendo en cuenta que la exigencia de una mayoría reforzada para su aprobación fortalecería también su estatuto jurídico y su significación fundamentadora, evitando los vaivenes de las mayorías parlamentarias.” (Destacado de este fallo).



De lo expuesto se evidencia, que el criterio de distinción que permite considerar orgánica una ley que regula los derechos fundamentales, parte entonces del objeto de normación, puesto que si la regulación de ese derecho no resulta global o sólo toca algún aspecto secundario o indirecto del mismo, la ley carecerá de tal carácter. Por tanto, el intérprete constitucional deberá discriminar si en efecto la regulación abarca integralmente a un derecho o una determinada garantía, o si por el contrario, comprende ciertos de sus atributos o algunas modalidades del mismo, pues estos casos, como nociones parciales o tangenciales, son susceptibles de ser desarrollados en el marco de leyes ordinarias, y no se insertan, en principio, en la calificación de leyes orgánicas.

En este sentido, la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela en su artículo 22, reconoce un derecho operacional que ha permitido la sustitución de la autodefensa y constituye un derivado del ejercicio estadal del monopolio de la coacción física legítima, mediante el cual, se residencia en el poder judicial cualquier reclamación (no susceptible de autocomposición) sobre un derecho o interés jurídicamente tutelable. A saber, el derecho a la tutela judicial efectiva, interpretado por esta Sala (Vid. Sentencia 585 del 30 de marzo de 2007, caso: Felix Sánchez) como aquella situación jurídica de poder en la cual toda persona tiene la facultad de recurrir al juez, mediante un juicio en el que se respeten todas las garantías procesales, con el fin de obtener una resolución motivada que sea conforme a derecho.


En otros términos, es la facultad de utilizar los recursos que la ley prevea, con el objeto de poner en práctica los derechos subjetivos ventilados en cada caso en concreto y, por ello, se trata de un derecho prestacional que tiende a la defensa de las situaciones jurídicas subjetivas.


En este propósito, la tutela judicial engloba las garantías básicas de toda Administración de Justicia, tales como acceder a los órganos jurisdiccionales, la obtención de una sentencia impartida conforme al artículo 26 del Texto Fundamental (imparcial, gratuita, accesible, idónea, transparente, autónoma, independiente, responsable, equitativa, expedita, sin dilaciones indebidas, sin formalismos o reposiciones inútiles), el derecho al debido proceso (que a su vez comprende el derecho a la defensa, el derecho a la presunción de inocencia, el derecho a ser oído, el derecho al juez natural, la proscripción a declarar contra sí mismo y allegados, la confesión sin coacción, la libertad de pruebas, el nulla crimen nulla pena sine lege, el non bis in idem y la responsabilidad del Estado por error judicial), la tutela cautelar, el derecho a una decisión jurídicamente motivada  y finalmente, el derecho a la ejecución del fallo dictado.


En el marco de lo anteriormente expuesto, la Sala observa que la ley sobre la cual versan las presentes consideraciones, es una de las leyes adjetivas cuyo ámbito material se encuentra predefinido en la propia Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, en los siguientes términos:

“Artículo 259. La jurisdicción contencioso administrativa corresponde al Tribunal Supremo de Justicia y a los demás tribunales que determine la ley. Los órganos de la jurisdicción contencioso administrativa son competentes para anular los actos administrativos generales o individuales contrarios a derecho, incluso por desviación de poder; condenar al pago de sumas de dinero y a la reparación de daños y perjuicios originados en responsabilidad de la Administración; conocer de reclamos por la prestación de servicios públicos; y disponer lo necesario para el restablecimiento de las situaciones jurídicas subjetivas lesionadas por la actividad administrativa”.

Con la norma transcrita, se terminó de desmontar la concepción puramente objetiva o revisora de la jurisdicción contencioso-administrativa, para acoger una visión de corte utilitarista y subjetiva, que no se limita a la fiscalización abstracta y objetiva de la legalidad de los actos administrativos formales, sino que se extiende a todos los aspectos de la actuación administrativa, como una manifestación del sometimiento a la juridicidad de la actuación del Estado y de la salvaguarda de las situaciones jurídicas de los particulares frente a dicha actuación.


De este modo, el contencioso administrativo se erige como una "jurisdicción” (rectius: competencia) que ocupa una posición central dentro de la estructura orgánica y funcional del Poder Judicial, pues, dentro de los mecanismos de control de la actuación del Estado, organiza un sistema judicialista integral de protección de la legalidad administrativa y de los derechos e intereses de los particulares que garantiza la plena jurisdicción de la actividad administrativa, a través de un marco general cuya relevancia y especificidad demandaron del Constituyente de 1999, un reconocimiento constitucional, cuyo desarrollo sólo puede ser encomendado a una ley orgánica, cuya organicidad deriva igualmente de la plena jurisdicción de los actos, hechos y omisiones de los órganos administrativos del Estado al resolver los conflictos donde la naturaleza de la cosa pública es determinante a los fines del mismo.


En este propósito, las disposiciones contenidas en la normativa que da lugar al pronunciamiento de autos, crea, organiza, atribuye competencia a los tribunales contencioso administrativos y, al mismo tiempo, regula exhaustivamente los procedimientos para el conocimiento de las distintas pretensiones que se pueden interponer ante los mismos, con lo cual, se ha implementado un conjunto de mecanismos (órganos y procedimientos), que de manera singular, tienen reconocimiento constitucional y se encuentran concebidos para salvaguardar jurisdiccionalmente a los particulares.


Ciertamente, la ley bajo examen implementa un sistema orgánico-procesal expresamente establecido en la Constitución, que viabiliza el ejercicio de los derechos adjetivos de acceso a la justicia (legitimación, caducidad de las acciones, requisitos de la demanda, entre otros), el derecho al juez natural (determinación de las competencias de los juzgados contencioso administrativos), la tutela cautelar (condiciones de procedencia de las medidas cautelares), el debido proceso (procedimiento de sustanciación de las pretensiones anulatorias, demandas patrimoniales e interpretación de leyes, entre otros) y el derecho a la ejecución del fallo (procedimiento para la ejecutoria de lo decidido), los cuales, integran el derecho a la tutela judicial efectiva, dentro del ámbito del control jurisdiccional de las actuaciones administrativas de los Poderes Públicos.


Es decir, que la ley sub examine consagra a nivel legislativo los componentes fundamentales del contencioso administrativo estipulado en la Carta Magna y extiende su contenido a los elementos básicos y esenciales del derecho a la tutela judicial efectiva, desarrollando in extenso su contenido y, en consecuencia, contribuyendo a la mejor aplicación del precepto constitucional contenido en el antes referido artículo 26 del Texto Fundamental o, lo que es lo mismo, cristalizando su ejercicio a través de un cuadro general que reconoce las bases constitucionales del contencioso y del derecho a la tutela judicial, garantizando el acceso de los justiciables a dichos órganos.


De acuerdo con lo expuesto, la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa presenta, de manera particular, un reconocimiento constitucional que determina, en el contexto de lo antes dicho, el carácter orgánico de sus disposiciones y, como quiera que ello se complementa con el desarrollo exhaustivo del derecho constitucional a la tutela judicial efectiva, esta Sala, de conformidad con el artículo 203 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, declara la constitucionalidad de su carácter orgánico. Así se decide.


IV

DECISIÓN


Por las razones antes expuestas, esta Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, administrando justicia en nombre de la República por autoridad de la ley, declara que la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa TIENE EL CARÁCTER ORGÁNICO QUE LE FUERA ATRIBUIDO por la Asamblea Nacional de la República Bolivariana de Venezuela.


Publíquese, regístrese y notifíquese. Remítase copia certificada de la presente decisión a la Presidenta de la Asamblea Nacional de la República Bolivariana de Venezuela. Archívese el expediente. Cúmplase lo ordenado.


Dada, firmada y sellada en el Salón de Despacho de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, en Caracas, a los 23 días del mes de abril de dos mil diez. Años: 200º de la Independencia y 151º de la Federación.

 


Ficha: Fecha 23 de Abril de 2010
Magistrado-Ponente: FRANCISCO ANTONIO CARRASQUERO LÓPEZ
Enlace: http://www.tsj.gov.ve/decisiones/scon/Abril/290-23410-2010-10-0008.html