Sentencia de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia respecto a la naturaleza jurídica y procedimiento para la aprobación de las constituciones estadales y declara la nulidad de los artículos 5, 15, 24 y 52 de la Constitución del Estado Zulia

"...III



Establecida la competencia de esta Sala para conocer del presente recurso de nulidad en sentencia Nº 323/04, pasa a pronunciarse acerca del mérito del asunto, en los siguientes términos:
Como punto previo, esta Sala observa que en este proceso han intervenido los ciudadanos Rodrigo Cabezas, Edy Ríos Becerra, Roberto Quintero, Imad Saad, “Diputados a la Asamblea Nacional”, José Luis Acosta, Arcadio Montiel, “Diputados al Consejo Legislativo del Estado Zulia”, Javier Muñoz León y Adaulfo Carrasquero, Presidente y Vicepresidente del Consejo Legislativo del Estado Zulia, respectivamente, Manuel Rosales Guerrero, en nombre propio y como (entonces) Gobernador del Estado Zulia, así como de los ciudadanos María de Queipo, José Luis Pirela, Henry Ramírez, Jorge Duran Centeno, Mauricio Villasmil, William Cabello, Rafael Hernández, Eduardo Valbuena, Leonídas González, Harvis Rondón, Elisaul Colmenares, Egda Vilchez, Marta Ariza y Betty de Zuleta.
De la lectura de las actas del expediente, se advierte que en el presente caso la intervención de los terceros se encontraba regulada por la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, la cual resulta aplicable ratione temporis. En tal sentido, los mencionados terceros se hicieron parte en el presente proceso dentro de los lapsos procesales correspondientes y ostentaban la legitimación necesaria para actuar en el presente juicio -Vid. Sentencia de la Sala Político Administrativa de la Corte Suprema de Justicia del 26 de septiembre de 1991, caso: “Rómulo Villavicencio”-.

Ahora bien, dado que el 8 de marzo de 2006, la parte recurrente consignó escrito impugnando “el instrumento poder, las diligencias y la representación  del (…) Consejo Legislativo del Estado Zulia”.
Así, consta en el folio 150 de la pieza Nº 1 del presente expediente, diligencia suscrita por la abogada Maritza Pérez de García, en la cual consigna instrumento poder otorgado por el ciudadano Fernando Villasmil Briceño en su condición de Presidente del Consejo Legislativo del Estado Zulia a los abogados Maritza Pérez de García, Ynelda Larreal Báez y Freddy Ochoa Peralta, inscritos en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo los Nros. 11.525, 23.392 y 81.650, respectivamente, para que “representen, sostengan y defiendan los Derechos e intereses del Consejo Legislativo del Estado Zulia”.  
Sin embargo, de una revisión del resto de las actas del expediente se evidencia que los ciudadanos Javier Muñoz León y Adaulfo Carrasquero, actuaron en el curso del juicio en nombre propio y no ejercieron la “representación” del órgano que para aquel momento presidían, al haber intervenido en el acto de informes, asistidos por la abogada Maritza Pérez Parra, inscrita en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el Nº 11.525 (Cfr. Pieza Nº 2).
Al respecto, esta Sala reitera su sentencia Nº 3.524/05, conforme a la cual  los Procuradores estadales ostentan, salvo excepciones muy específicas, la representación judicial de las Entidades federales, en los siguientes términos:

“los Procuradores estadales no sólo deben ser notificados de cualquier decisión definitiva o interlocutoria que afecta los intereses de las Entidades federales respectivas, sino que además, en los juicios en que sean parte los Estados, son ellos los que ostentan, salvo excepciones muy específicas, la representación judicial de las Entidades federales y, como tales, deben ser notificados; sólo la tergiversación de esa premisa jurídica básica -bien por desconocimiento o como técnica de litigio desleal- explica la existencia de situaciones como las que hoy se debaten en autos.
En efecto, según el artículo 1, cardinales 1 y 3 de la Ley de la Procuraduría del Estado Zulia, es el Procurador estadal el que representa y defiende -en estrado, agregaría la Sala- los intereses del Estado Zulia; no obstante, producto de la grave confusión entre la noción de ente y órgano, la parte demandante en el juicio original no sólo demandó al Consejo Legislativo del Estado Zulia, sino que, y lo cual es más grave aún,  dicho órgano nombró de forma manifiestamente írrita un apoderado judicial para que defendiera los intereses del Estado Zulia en ese juicio.
La frecuencia y la generalidad con que esa situación irregular se está presentando tanto a nivel estadal como municipal es preocupante, sobre todo por el hecho palpable que siempre que en tales causas se dicta una sentencia desfavorable al ente público, es cuando sorpresivamente aparece en acta una diligencia del Procurador estadal o del Síndico Procurador haciendo observar que no se le notificó y que se debe, en consecuencia, reponer la causa al estado de admisión de la demanda para que se efectúe la notificación.  Siempre cuando la sentencia es desfavorable y siempre cuando se está ejecutando.  En todo caso, lo trascendente es que no hay ninguna disposición en la Ley Orgánica de los Consejos Legislativos de los Estados (norma macro) que atribuye a tales órganos la competencia para nombrar representantes judiciales ad hoc”.         

En tal sentido, al no afectar la írrita diligencia suscrita por la abogada Maritza Pérez en la cual consigna instrumento poder otorgado por el ciudadano Fernando Villasmil Briceño en su condición de Presidente del Consejo Legislativo del Estado Zulia a los abogados antes mencionados, para que “representen, sostengan y defiendan los Derechos e intereses del Consejo Legislativo del Estado Zulia” ningún acto del proceso, esta Sala sobre la base de las consideraciones antes expuestas, acuerda desestimar la pretendida intervención del ciudadano Fernando Villasmil Briceño en su condición de Presidente del Consejo Legislativo del Estado Zulia.

Por lo tanto, esta Sala admite la intervención de los ciudadanos Rodrigo Cabezas, Edy Ríos Becerra, Roberto Quintero, Imad Saad, José Luis Acosta, Arcadio Montiel, Javier Muñoz León, Adaulfo Carrasquero, María de Queipo, José Luis Pirela, Henry Ramírez, Jorge Duran Centeno, Mauricio Villasmil, William Cabello, Rafael Hernández, Eduardo Valbuena, Leonídas González, Harvis Rondón, Elisaul Colmenares, Egda Vilchez, Marta Ariza y Betty de Zuleta, como terceros coadyuvantes; y del ciudadano Manuel Rosales Guerrero, como tercero opositor. Así se declara.
Respecto del fondo del asunto planteado, al margen de la objeción general en torno al procedimiento de formación de la Constitución del Estado Zulia, laos normas impugnadas en la presente causa son los artículos 2, 5, 8, 14, 15,  24, 25 (numerales 1 y 6), 26.28, 47.11, 52 y 78.24 de la Constitución del Estado Zulia, dictada por el Consejo Legislativo de dicho Estado el 5 de agosto de 2003, publicada en la Gaceta Oficial del estado Zulia bajo el Nº 772 extraordinario del 13 de agosto de 2003.

Ahora bien, dada la diversa magnitud y alcance de las denuncias de inconstitucionalidad planteadas, esta Sala a los fines de resolver el recurso interpuesto, pasa a conocer del fondo del presente recurso de nulidad, en los siguientes términos:




La presente denuncia se concreta en plantear que la sanción de la Constitución de los Estados, debe estar influida por los principios rectores establecidos por la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, como el de participación política en tanto derecho humano de rango constitucional, armonizando la técnica de la representación y la democracia directa, a fin de evitar el predominio de las cúpulas políticas que centralizando el poder desde arriba, sin consultar ni someter a la consideración del pueblo, imponen su propio criterio. Así, señalan que el proceso para la promulgación de una Constitución Estatal, tiene una naturaleza de Constituyente Derivada, correspondiéndole a los Consejos Legislativos, a través de mecanismos de participación directa e indirecta, recoger todas las inquietudes, propuestas y colaboraciones de la sociedad civil del Estado, luego organizarlas para estructurarlas como Proyecto sancionado, el cual debe ser presentado para que la población pueda expresarse con relación a éste por vía de un referéndum y sólo cuando esta voluntad popular se ha hecho efectiva en un sentido afirmativo, es que se debe asumir con propiedad que ha sido dictada la Constitución de cualquier Estado y es a partir de ese momento cuando podrá regir los destinos del mismo.

Al respecto, esta Sala debe determinar la naturaleza jurídica del acto impugnado para posteriormente verificar el procedimiento aplicable para su formación, más aún si los accionantes pretenden asimilar, los principios para la formación o revisión de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela a las constituciones estadales.

En tal sentido, partiendo de un planteamiento lógico normativo la “Constitución [es] norma suprema y fundamento de su ordenamiento jurídico, a partir de la cual se genera la producción escalonada del orden jurídico, de manera decreciente en cuanto a su generalidad” -Cfr. Sentencia de esta Sala Nº 3.145/04-, “esto es, lo que el iuspublicismo con Kelsen, por un lado, y Santi Romano por otro, teorizaron como una Constitución <en sentido material> distinguible de la <Ley constitucional> en sentido formal, como un condensado de reglas superiores de la organización del Estado, que expresan la unidad del ordenamiento jurídico. Así, la Constitución como expresión de la intención fundacional y configuradora de un sistema entero que delimita y configura las bases jurídico-socio-políticas de los Estados, adquiere valor normativo y se constituye en lex superior, lo cual imposibilita la distinción entre artículos de aplicación directa y otros meramente programáticos, pues todos los preceptos constituyen normas jurídicas directamente operativas, que obligan a las leyes que se dictan a la luz de sus principios a respetar su contenido esencial” -Vid. Sentencia de esta Sala Nº 2.152/07-.

A la par la doctrina afirma, que en un sistema jurídico existe “una específica constitución, con la correspondiente instancia constituyente, distinta de la legislativa, la norma fundamental presupuesta consistiría en las normas que definen tal instancia y determinan bajo que condiciones puede modificarse la constitución”, siendo que ello comporta “el cierre del sistema en forma de presuposición -incondicionada- como norma fundamental” -Ross, Alf.  Teoría de las Fuentes del Derecho, una contribución a la teoría del derecho positivo sobre la base de investigaciones histórico-dogmáticas. CEPC, Madrid, 1999, p. 431 y 432-.

Ahora bien, desde una perspectiva histórico política, la Constitución se vincula igualmente con la idea de soberanía, entendida esta a partir de una visión de los Estados nacionales; en primer lugar desde el punto de vista externo, respecto a su independencia, integridad territorial y la autodeterminación nacional respecto de otros estados, entes -vgr. Corporaciones trasnacionales-, instituciones -vgr. Órganos judiciales internacionales- (Vid. Sentencias de esta Sala Nros. 23/03, 1.942/03, 1.541/08, 1.939/08 y 97/09) u organizaciones -vgr. Grupos armados-  y; en segundo término, partiendo de su aspecto interno, materializado en la unidad del pueblo, integridad de su territorio y la autodeterminación nacional -Cfr. Artículo 1, 4, 5 y 6 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela-.

Para Schmitt “desde el punto de vista de Derecho internacional se encuentran los Estados independientes, unos frente a otros, al menos todavía hoy, como formaciones cerradas hacia fuera, impenetrables, impermeables, o (según la expresión americana, algo trivial estancados” (Cfr. Schmitt, Carl. Teoría de la Constitución, Alianza, Madrid, 1ª edición, 1986, p. 362).

En relación con su aspecto interno, la “soberanía popular (…) [como] transformación de la dominación política o poder político en la autolegislación”  -Cfr. Habermas, Jürgen. Facticidad y Validez. Sobre el Derecho y el Estado Democrático de Derecho en términos de la Teoría del Discurso. Editorial Trotta, 2008, p. 623-, no puede abordarse en términos generales, como una manifestación ilimitada inmanente de grupos sociales sectorizados o entidades particulares dentro de la división político territorial de la República, ya que la autodeterminación a la cual hace referencia el artículo 1 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, tiene como elemento propio su carácter nacional.

Así, no es posible extender los límites de los conceptos de soberanía más allá de la concepción federal descentralizada que consagra el Texto Fundamental, toda vez que si se permite que “coexistan varias comunidades jurídicas, varias legislaciones con ámbitos espaciales autónomos de vigencia, sin que pudiese decirse que estos territorios formasen parte de una totalidad, por faltar una comunidad siquiera reflejada entre ellos, entonces parece que se habría sobrepasado el límite extremo hasta el cual era posible la descentralización” .

De ello resulta pues, que cualquier interpretación que conlleve a afirmar una concepción federal o cualquier grado de descentralización, que negase la “totalidad” estatal, en el que se insertan los diversos entes político-territoriales reconocidos en la Constitución, debe descartarse, pues “como lo advertiría Schmitt en el mismo sentido en que lo hizo Kelsen en el texto referido), ‘un Estado, por el hecho de pertenecer a la Federación, queda inordinado en un sistema político total’ (opus cit., p. 349)” -Vid. Sentencias de esta Sala Nros. 2.495/06 y 565/08- y, en tal sentido, no hay derecho a la autodeterminación de las minorías sino del pueblo de la República Bolivariana de Venezuela en su conjunto como único soberano.

Partiendo de las anteriores premisas, no es posible afirmar que se pueda atribuir a fracciones del pueblo -vinculadas o no a determinada división político territorial- la posibilidad de autodeterminación soberana, desvinculada del ordenamiento jurídico nacional, “porque entonces, simplemente no habría estado ni Constitución (…). La constitución no puede ser sin un pueblo sometido a derecho. La autodeterminación de una minoría es tan inconciliable con la existencia de un ordenamiento jurídico como la autodeterminación individual. El derecho de las minorías, como el derecho de los ciudadanos, es a expresar libremente sus propósitos, a tratar de propagar sus ideales hasta obtener un cambio normativo concorde con ellas, cambio que habrá de ser adoptado por la mayoría. Lo que no puede permitir el Derecho es que la minoría (o el ciudadano) imponga su voluntad a la mayoría. Ni hay Estado, ni Constitución, ni ordenamiento si hay derecho de secesión; simplemente son entidades inconciliables” -Cfr. Aragón, Manuel. Constitución y Democracia. Tecnos, Madrid, 1990, p. 62 y 63-.  

Pues bien, sobre la base de las consideraciones antes expuestas, esta Sala considera que las constituciones estadales a las cuales se refiere el artículo 164.1 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, no constituyen verdaderas constituciones o normas fundamentales de carácter regional en un sentido jurídico político, ya que no son -ni pueden ser- en los términos señalados supra, el resultado del ejercicio de la soberanía popular en relación a la autodeterminación de los estados.

Las denominadas constituciones estadales, son actos en ejecución directa de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, con rango de ley y de carácter regional, cuyo contenido jurídico fundamental se limita a regular la organización y funcionamiento de los Poderes Públicos Estadales conforme al Texto Fundamental. Siendo entonces la naturaleza jurídica de las constituciones estatales, la de un acto en ejecución directa del Texto Fundamental con rango de ley regional y, desde el punto de vista constitucional, le son aplicables los principios de esos actos normativos, tanto en lo que respecta a su contenido y alcance, como en relación con el procedimiento para su formulación -Cfr. Artículo 164.1 eiusdem-.

Ahora bien, frente a la escasa regulación respecto a la organización y funcionamiento de los Consejos Legislativos contenida en la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, existe por remisión expresa del constituyente, la competencia a la Asamblea Nacional para regular mediante ley tal régimen de los órganos legislativos estadales, en los precisos términos del artículo 162 eiusdem, el cual establece que la “ley nacional regulará el régimen de la organización y el funcionamiento del Consejo Legislativo”.

Así, fue dictada la Ley Orgánica de los Consejos Legislativos de los Estados (Gaceta Oficial Nº 37.282 del 13 de septiembre de 2001), en la cual se establecieron las bases y principios del régimen de organización y funcionamiento de los Consejos Legislativos de los Estados y principios generales para el ejercicio de la función legislativa, regulando particularmente sus atribuciones en los siguientes términos:

“Artículo 15. Atribuciones. Corresponde a los Consejos Legislativos de los Estados:
1. Sancionar el proyecto de constitución estadal y presentar iniciativas, enmiendas o reformas de conformidad con lo dispuesto en la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela”.

La lectura del artículo parcialmente transcrito, debe formularse a partir de un enfoque pragmático, conforme al cual no debe asumirse una interpretación a las limitaciones o prohibiciones normativas, que destruya o desmantele las competencias necesarias, para que se desarrolle el correcto ejercicio de la autonomía que se le ha atribuido constitucionalmente a los distintos entes u órganos que conforman el Poder Público.    

En tal sentido, cuando el numeral 1 del artículo 164 de la Constitución vigente, establece que “Es de la competencia exclusiva de los Estados: 1.- Dictar su Constitución para organizar los poderes públicos, de conformidad con esta Constitución”, y el numeral 1 del artículo 162 eiusdem, atribuye competencia a los Consejos Legislativos para “(…) Legislar sobre las materias de la competencia estadal”, evidencia claramente que la competencia de los Consejos Legislativos para dictar las constituciones estadales que corresponda a su entidad federal es plena, en el sentido que no requiere ningún acto posterior que condicione su validez -salvo que posteriormente el mismo acto así lo establezca-. Por ello, el contenido del artículo 15.1 de la Ley Orgánica de los Consejos Legislativos de los Estados, no puede entenderse como un límite a la competencia de tales órganos a sancionar la Constitución del Estado, conforme a la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.

Ahora bien, las consideraciones antes expuestas en nada contradicen la jurisprudencia reiterada de esta Sala respecto a la interpretación del ordenamiento jurídico conforme al principio de participación, según la cual:

“(…) Si se afirma que en virtud de la entrada en vigencia de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, el ejercicio de la actividad gubernamental debe darse en el marco del principio de participación, entonces se tiene que dotar a todos los habitantes de mecanismos de control para permitir que ellos mismos tutelen la calidad de vida que desean (…). Al consagrar la Constitución la participación como principio, no solamente se establece un parámetro interpretativo del ordenamiento jurídico, sino una verdadera obligación en todos los órganos del Poder Público de materializar ese principio en el desarrollo de sus competencias, por lo que el Estado y los ciudadanos deberán actuar en un marco de responsabilidad y eficacia mínima. Esa responsabilidad y eficacia, que se deriva del ejercicio directo del Poder Público por la sociedad organizada, no se circunscribe al reconocimiento del control social o comunitario -al margen de los controles intraestatales- sino la imposición a cargo de la sociedad en su conjunto y cada uno de sus integrantes del principio de autoresponsabilidad, ya que el pueblo (…) al tener la posibilidad de determinar los parámetros en los cuales se desarrollará su actividad, debe asumir las consecuencias de la calidad y efectividad de su intervención o de su falta de participación. El alcance del principio de participación en el ordenamiento jurídico venezolano, se materializa tanto en el derecho de los ciudadanos a tomar parte en el ejercicio del poder público y su control, sino fundamentalmente en el principio de autoresponsabilidad, el cual postula que la sociedad debe beneficiarse e igualmente sufrir los efectos de su participación o abstención (…)” -Cfr. Sentencias de esta Sala Nros. 471/06 y 1.117/06-.

Al instituirse el principio de participación como un parámetro interpretativo, ello comporta a cargo del juez un imperativo de carácter bifronte, que se materializa por una parte en la obligación de interpretar el ordenamiento jurídico en orden a favorecer el ejercicio del derecho a participación y, por la otra, en asumir las manifestaciones o el resultado del ejercicio del derecho de participar como un arquetipo o valor fundamental que incide en la totalidad del sistema normativo objeto de modificación -Cfr. Sentencias de esta Sala Nros. 471/06 y 1.117/06-. 

Sobre el primer aspecto, se postula entonces la necesidad de una interpretación pro participación que conlleva preferir aquellas que contribuyan al ejercicio del derecho de participación, a las que constituyan una restricción al mismo, razón por la cual siempre deberá preferirse la interpretación que favorezca el acceso al ejercicio de cargos públicos     -lo que incluye la reelección- a aquella que la niegue, en caso de no existir disposición expresa como es el caso del artículo 296 o Disposición Transitoria Octava de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.

Ahora bien, la participación en el contexto constitucional vigente, no responde a una visión unívoca respecto a sus formas de manifestación, en tanto  que materialización del principio de participación, se verifica en términos generales, en cuanto a las instituciones o medios para su concreción, en todas aquellas normas en las cuales se ha establecido la consulta o participación popular directa, para la asunción de las decisiones del Estado.

Ciertamente, en su aspecto de derecho fundamental de los ciudadanos, la Constitución reconoce en su artículo 62, que todos los ciudadanos tienen el derecho de participar libremente en los asuntos públicos, directamente o por medio de sus representantes, pero destaca que es la participación del pueblo en la “formación, ejecución y control de la gestión pública”, el medio necesario para lograr el protagonismo que garantiza su completo desarrollo, tanto individual como colectivo. Así, la Constitución en su artículo 70, establece como medios de participación y protagonismo del pueblo en ejercicio de su soberanía, en lo político, la elección de cargos públicos, el referendo, la consulta popular, la revocatoria del mandato, las iniciativas legislativa, constitucional y constituyente, el cabildo abierto y la asamblea de ciudadanos cuyas decisiones serán de carácter vinculante, entre otros; y en lo social y económico, las instancias de atención ciudadana, la autogestión, la cogestión, las cooperativas en todas sus formas incluyendo las de carácter financiero, las cajas de ahorro, la empresa comunitaria e incluso las mencionadas asambleas de ciudadanos y demás formas asociativas guiadas por los valores de la mutua cooperación y la solidaridad.

Así, resultan igualmente válidas y conformes al principio de participación consagrado en la Constitución, tanto la iniciativa legislativa como la aprobación de instrumentos normativos mediante referéndum aprobatorio, conforme a los artículos 73 y 204.7 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, respectivamente. En tal sentido, en reciente sentencia Nº 1.326/2009, se ha destacado que “al sostener la Sala que el juez debe asumir las manifestaciones o el resultado del ejercicio del derecho de participar como un arquetipo o valor fundamental que incide en la totalidad del sistema normativo objeto de modificación, no afirma un nuevo sistema jerárquico de las fuentes normativas que responda a su origen o formación -así una ley aprobada por la Asamblea Nacional conforme al procedimiento para la formación de las leyes y una producto de la iniciativa popular aprobada mediante referendo aprobatorio, tiene el mismo rango y valor que los actos que en ejecución directa de la Constitución comparten la misma naturaleza jurídica- (…)”.

En suma, la participación de la ciudadanía es reconocida por la Constitución en el proceso para la formación de las leyes nacionales -artículo 211-, pues, durante la discusión y aprobación de los proyectos de leyes, tanto la Asamblea Nacional como las Comisiones Permanentes, consultarán no sólo a otros órganos del Estado, sino directamente a los ciudadanos y a la sociedad organizada para oír su opinión sobre los mismos, en los términos que establezca su Reglamento.

De forma análoga, la participación directa de la sociedad en lo que se refiere al procedimiento de formación de las leyes estadales, se encuentra regulada ampliamente en la Ley Orgánica de los Consejos Legislativos de los Estados, fundamentalmente en sus artículos 15.7, 38.5 y 39, los cuales establecen lo siguiente:

“Artículo 15. Atribuciones. Corresponde a los Consejos Legislativos de los Estados:
(…)
7. Organizar y promover la participación ciudadana e implementar los mecanismos que garanticen la inclusión de las opiniones que emanen de los diferentes sectores, en el ejercicio de las funciones propias del órgano legislativo estadal.
Artículo 38. Iniciativa de leyes. La iniciativa para la formación de las leyes corresponde: (…)
5. A un número no menor del uno por mil de los electores residentes en el territorio del respectivo estado que reúnan los requisitos establecidos en la ley electoral respectiva.
Artículo 39. Consulta a los municipios y la sociedad civil. Cuando se legisle en materias relativas a los municipios y a la sociedad civil, los mismos serán consultados por el Consejo Legislativo del Estado a través de los mecanismos que establezca la ley”.

Consiguientemente, al compartir las constituciones estadales la naturaleza jurídica de las leyes de ese ámbito político territorial, deben garantizar para su validez, no la realización de un referéndum aprobatorio en los términos de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, sino la participación ciudadana en el procedimiento de consulta, conforme a la Ley Orgánica de los Consejos Legislativos de los Estados. Así,  es esa la debida interpretación de la norma cuya nulidad se solicitó, acorde con el régimen jurídico venezolano de los Consejos Legislativos de los Estados y a la interpretación que a la luz de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, ha de dársele al  artículo 15.1 de la Ley Orgánica de los Consejos Legislativos de los Estados, de manera que su contenido sea acorde con los principios y garantías del Texto Fundamental.

En consecuencia, ya que de las actas del expediente se desprende que entidades municipales que conforman el Estado Zulia y particulares, participaron en la elaboración y corrección del Proyecto de Constitución Estadal -Cfr. Pieza 2, anexos B, C, D, E, F, G, H e I, así como un aviso de prensa en el diario La Verdad del 12 de junio de 2002, en el cual se convoca para la participación de la sociedad para la formulación de propuestas para el proyecto de Constitución del Estado Zulia-, esta Sala estima improcedente la denuncia formulada por los recurrentes respecto a la inconstitucionalidad del procedimiento de formación de la Constitución del Estado Zulia, por lo que declara la constitucionalidad del procedimiento seguido para la formación de la Constitución del Estado Zulia, interpretado como se ha hecho en este fallo. Así se decide.




La Constitución del Estado Zulia establece en sus artículos 2 y 14, lo siguiente:

“Artículo 2.- En ejercicio del Derecho a la Autonomía, el Estado Zulia propender  a su Autogobierno, ejerciendo a plenitud su autonomía político-administrativa, organizativa, jurídica y tributaria, de acuerdo a lo establecido en la Constitución de la República, con base en el régimen federal y rigiéndose por los principios de integridad territorial, cooperación, solidaridad, concurrencia y corresponsabilidad.
…omissis…
Artículo 14. El Estado Zulia promoverá  los valores propios de su historia regional, su identidad cultural, folclore y otras manifestaciones humanísticas y artísticas del pueblo zuliano e igualmente promoverá  el estímulo y protección de su desarrollo científico y tecnológico”.

Para determinar la legitimidad de las disposiciones transcritas, es menester señalar, que la hermenéutica jurídica y para el caso concreto, el análisis de la constitucionalidad de la norma transcrita, es una actividad que debe desarrollarse en su totalidad, lo cual comporta que la interpretación normativa debe realizarse enmarcada en el sistema global del derecho positivo, para así esclarecer el significado y alcance de las disposiciones legales, cuyo conocimiento es necesario para determinar cuál ha sido la voluntad del legislador.

Ello implica, “tener en cuenta el fin del derecho, pues lo que es para un fin por el fin ha de deducirse”, así, el principio general de interpretación de la ley consagrado en el artículo 4 del Código Civil -conforme al cual, a la ley debe atribuírsele el sentido que aparece evidente del significado propio de las palabras, según la conexión de ellas entre sí y la intención del legislador-,  resulta aplicable no sólo en un contexto lógico sino teleológico o finalista, con lo cual los elementos normativos deben ser armonizados como un todo, en el sentido de no poder hacer abstracción unos de otros, sino que los mismos han de ser tomados en cuenta al momento de hacer la correcta valoración del contenido del texto legal -Vid. Sentencia de esta Sala Nº 2.152/07-.

Pero además de la eficacia de la Constitución como norma integradora, es necesaria una interpretación conforme al Texto Fundamental, de acuerdo a la cual “cuando el operador jurídico (…) suele encontrarse ante el dilema de que la norma analizada es susceptible de interpretaciones diversas; unas contrarias a la Constitución y, otras compatibles con ella. Pues bien, la regla de interpretación conforme obliga al operador jurídico a utilizar en tal caso, la interpretación que sea ajustada a la (…) [Constitución], excluyendo las que sean contrarias a la misma; de tal forma que la competencia de rechazo (…) sólo deberá ejercerse cuando la norma analizada sea inequívocamente contraria a la (…) [Constitución], esto es, cuando no sea razonablemente posible interpretar su texto, sin forzarlo, de modo que resulte compatible con aquella” -Cfr. Santamaría Pastor, Juan Alfonso. Principios de Derecho Administrativo. Centro de Estudios Ramón Aseces, S.A., cuarta ed., V. I, Madrid, 2002, p. 218-.

Ahora bien, respecto al artículo 2 de la Constitución impugnada, se denunció que el mismo desconoce “el principio de jerarquía y subordinación a la Constitución de la República (…), cuando se afirma que se ejerce a plenitud la autonomía política, con el añadido de un auto gobierno, esta representación entiende, que la Constitución se orienta a una separación de la vida política central; y como consecuencia de ello, a una autogestión independiente del Poder Central, con lo cual no acataría ninguna directriz que se opusiese a su propio texto”.

Conforme a las consideraciones antes expuestas, desde el punto de vista sustantivo y de técnica legislativa, es claro que resulta materialmente imposible e incluso pragmáticamente irrelevante bajo los principios hermenéuticos del ordenamiento jurídico, que en un texto normativo se pretenda hacer para cada supuesto, una referencia constante a los límites y alcance de las competencias correspondientes a los órganos y entes que son objeto de regulación, ya que en todo caso, ninguna norma puede ser interpretada aisladamente, en la medida que la misma forma parte de un sistema que adquiere real sentido y eficacia en su contexto.

De ello resulta pues, que cuando la Constitución del Estado Zulia en los “Principios Fundamentales” contenidos en su Título I, somete la organización y funcionamiento de sus Poderes Públicos a la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela y a la legislación nacional que la desarrolle, basta para asumir desde un punto de vista interpretativo, el reconocimiento y sometimiento al Texto Fundamental del resto de las normas que componen el articulado de la Constitución  del Estado Zulia, salvo que exista en ellas, alguna disposición expresa que niegue expresamente o contrarie materialmente el contenido de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.

Así, al establecer expresamente el artículo 1 del acto impugnado, que el “Estado Zulia, como entidad político-territorial de la República Bolivariana de Venezuela, tiene carácter autónomo, personalidad jurídica plena e igualdad política con los demás Estados de la Federación Venezolana, sin más limitaciones que su obligación de mantener la independencia, soberanía e integridad nacional y de cumplir y hacer cumplir la Constitución y leyes de la República”, la referencia al autogobierno contenida en el artículo 2 eiusdem, se entiende igualmente sometida a las limitaciones establecidas por el ordenamiento jurídico constitucional y legal de carácter nacional; más aun cuando  explícitamente los artículos 2, 3 y 4, señalan su sometimiento “a la Constitución y leyes de la República”, por lo que se desestiman las denuncias formuladas y, así se declara.

Por otra parte, respecto al mencionado artículo 14 eiusdem, se denuncia que la promoción de la cultura zuliana si bien es legítima, cuando se menciona de manera exclusiva es inconstitucional pues, al ser el nuestro un Estado Federal, el Estado Zulia también debe promocionar los valores de la cultura nacional, conforme al preámbulo y a los artículos 1, 19, 99 y 100 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, pues de lo contrario se violan los principios de integridad nacional y de independencia consagrados en los artículos 1 y 4 eiusdem.

Una vez establecidos los presupuestos anteriores interpretativos, cabe destacarse que en el Preámbulo de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, según el cual el pueblo de Venezuela, decidió “con el fin supremo de refundar la República para establecer una sociedad democrática, participativa y protagónica, multiétnica y pluricultural en un Estado de justicia, (…); en ejercicio de su poder originario representado por la Asamblea Nacional Constituyente mediante el voto libre y en referendo democrático, decretar el vigente texto fundamental”.

Respecto, a los derechos culturales la Constitución acoge una extensa regulación, particularmente en sus artículos 98, 99, 100 y 101, los cuales establecen lo siguiente:

“Artículo 98. La creación cultural es libre. Esta libertad comprende el derecho a la inversión, producción y divulgación de la obra creativa, científica, tecnológica y humanística, incluyendo la protección legal de los derechos del autor o de la autora sobre sus obras. El Estado reconocerá y protegerá la propiedad intelectual sobre las obras científicas, literarias y artísticas, invenciones, innovaciones, denominaciones, patentes, marcas y lemas de acuerdo con las condiciones y excepciones que establezcan la ley y los tratados internacionales suscritos y ratificados por la República en esta materia.
Artículo 99. Los valores de la cultura constituyen un bien irrenunciable del pueblo venezolano y un derecho fundamental que el Estado fomentará y garantizará, procurando las condiciones, instrumentos legales, medios y presupuestos necesarios. Se reconoce la autonomía de la administración cultural pública en los términos que establezca la ley. El Estado garantizará la protección y preservación, enriquecimiento, conservación y restauración del patrimonio cultural, tangible e intangible, y la memoria histórica de la Nación. Los bienes que constituyen el patrimonio cultural de la Nación son inalienables, imprescriptibles e inembargables. La Ley establecerá las penas y sanciones para los daños causados a estos bienes.
Artículo 100. Las culturas populares constitutivas de la venezolanidad gozan de atención especial, reconociéndose y respetándose la interculturalidad bajo el principio de igualdad de las culturas. La ley establecerá incentivos y estímulos para las personas, instituciones y comunidades que promuevan, apoyen, desarrollen o financien planes, programas y actividades culturales en el país, así como la cultura venezolana en el exterior. El Estado garantizará a los trabajadores y trabajadoras culturales su incorporación al sistema de seguridad social que les permita una vida digna, reconociendo las particularidades del quehacer cultural, de conformidad con la ley.
Artículo 101. El Estado garantizará la emisión, recepción y circulación de la información cultural. Los medios de comunicación tienen el deber de coadyuvar a la difusión de los valores de la tradición popular y la obra de los o las artistas, escritores, escritoras, compositores, compositoras, cineastas, científicos, científicas y demás creadores y creadoras culturales del país. Los medios televisivos deberán incorporar subtítulos y traducción a la lengua de señas, para las personas con problemas auditivos. La ley establecerá los términos y modalidades de estas obligaciones”.


Igualmente, con relación a los denominados derechos culturales, esta Sala señaló en sentencia Nº 239/02, lo siguiente:

“(…) Ante los alegatos esgrimidos por los accionantes, la Sala considera necesario observar el contenido del precepto recogido por el artículo 99 de la Constitución, cuyo tenor es el siguiente:
«Los valores de la cultura constituyen un bien irrenunciable del pueblo venezolano y un derecho fundamental que el Estado fomentará y garantizará, procurando las condiciones, instrumentos legales, medios y presupuestos necesarios. Se reconoce la autonomía de la administración cultural pública en los términos que establezca la ley. El Estado garantizará la protección y preservación, enriquecimiento, conservación y restauración del patrimonio cultural, tangible e intangible, y la memoria histórica de la Nación. Los bienes que constituyen el patrimonio cultural de la Nación son inalienables, imprescriptibles e inembargables. La Ley establecerá las penas y sanciones para los daños causados a estos bienes».
La lectura de la norma transcrita, permite afirmar sin lugar a vacilaciones, que entendiendo por cultura el «conjunto de modos de vida y costumbres, conocimientos y grado de desarrollo artístico, científico, industrial, en una época o grupo social» (Diccionario de la Real Academia Española, edición electrónica, versión 1.1), incumbe al Estado la promoción y protección de las manifestaciones que la integran. La cultura como fenómeno colectivo trasciende el individuo, aunque ella misma tenga cabida a partir de la expresión de éste (intelectual, artística, etc.) y su sostenida conjugación con las demás manifestaciones creativas del ser humano.
De allí que, la acepción de cultura anotada, impide inferir que uno o varios sujetos puedan considerarse a sí mismos o a otros como un «bien cultural» -como pretendieron los actores respecto de los músicos destituidos-, pues la cultura es un fenómeno colectivo, mutable, conformado por la compleja interacción de los factores sociales en un determinado espacio, tiempo y lugar (…)”.

Ampliando las anteriores consideraciones, se dejó establecido en la sentencia Nº 2.670/03, que:

“(…) el derecho de toda persona o grupo de ellas a la protección por el Estado del patrimonio cultural, tangible o intangible, y la memoria histórica de la Nación que consagra en forma expresa la citada disposición de la Norma Constitucional, pertenece a la categoría de los llamados derechos-prestación en que se incluyen a los derechos económicos, sociales y culturales, protegidos por la Constitución en los Capítulos V al XI de su Título III (con exclusión del derecho a la propiedad, consagrado en el artículo 115, que se concibe tradicionalmente como un derecho-límite para la actuación del Estado) y por el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, ratificado por la República de Venezuela el 10.05.78, entre otros Tratados Internacionales de protección igualmente ratificados, por ello, el efectivo goce y disfrute del derecho cuya vulneración se denuncia supone, como ocurre en el caso del derecho constitucional a una vivienda adecuada, segura, cómoda, higiénica, con servicios básicos esenciales (artículo 82) o del derecho a la salud, como parte del derecho a la vida (artículo 83) o del derecho a la educación (artículo 102), el cumplimiento por parte del Estado, en cualquiera de sus niveles político-territoriales, de un conjunto de obligaciones positivas y negativas, donde las primeras revisten en más casos una importancia simbólica mayor para identificarlos.
En efecto, la garantía que el artículo 99 constitucional establece para la efectiva de protección, preservación, enriquecimiento, conservación y restauración del patrimonio cultural, tanto tangible como intangible, y la memoria histórica de la Nación, fundamentalmente a través de la Administración Cultural Pública, a la que incluso reconoce autonomía en los términos que establezca la ley respectiva, comprende el necesario cumplimiento por parte de los órganos o entes del Estado creados (se insiste, en cualquiera de sus niveles político-territoriales) para realizar tal cometido, de obligaciones de respetar, definidas como el deber del Estado de no interferir, obstaculizar o impedir el acceso al goce de los bienes que constituyen el objeto del derecho; de proteger, entendidas como el deber de impedir que terceros injieran, obstaculicen o impidan el acceso a esos bienes; de garantizar, que suponen el deber de asegurar que el titular del derecho (en este caso, la colectividad) acceda al bien cuando no puede hacerlo por sí mismo; y de promover; caracterizadas por el deber de desarrollar dentro de sus competencias, las condiciones para que los titulares del derecho accedan libremente al bien tutelado (cfr. Víctor Abramovich y Christian Courtis, “La estructura de los derechos sociales”, en Los Derechos Sociales como Derechos Exigibles, Madrid, Editorial Trotta, 2001, pp. 28 y 29), sin que ello obvie la realidad de que en no pocos casos, el efectivo ejercicio por parte de las personas de derechos de naturaleza esencialmente civil o política (libertad personal, libertad de expresión, debido proceso, participación política, etc.), supone para el Estado el cumplimiento de varias de las obligaciones antes indicadas, más allá del simple deber de respetar el contenido del derecho civil o político en particular.
Así las cosas, el análisis en sede judicial de la vulneración o respeto del derecho enunciado en el artículo 99 de la Constitución, que constituye a su vez una concreción (mediante la forma de obligación-garantía) del derecho más general a la cultura, que se consagra en el artículo 98 del mismo Texto Constitucional, en virtud de las específicas y variadas obligaciones de hacer que suponen para los órganos competentes del Estado en cualquiera de sus niveles político-territoriales, exige el análisis por parte, en este caso, del Juez constitucional de las normas dictadas por el legislador (en este caso, nacional o municipal, conforme a los artículos 156.32 y 178.5) o incluso por la Administración en ejecución de aquellas, que definen las atribuciones de los entes u órganos públicos encargados de brindar la protección a que alude la Constitución en la norma examinada, que establecen las actividades y los procedimientos administrativos que aquellos deben cumplir para lograr dicho cometido y, en definitiva, que regulan las relaciones entre dichos órganos o entes y los particulares, en procura del goce y disfrute del derecho (cuyo núcleo esencial lo constituye el valor histórico, artístico, arqueológico, etc.) al patrimonio cultural, pues sólo mediante tal examen es posible constatar su vulneración o no (…)” (Destacado de la Sala).

En ese sentido, la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela asume una concepción dinámica de la cultura entendida como “(…) aquel todo complejo que incluye conocimiento, creencia, arte, moral, ley, costumbre y cualesquiera otras capacidades y hábitos adquiridos por el hombre como miembro de un sociedad (…)” -Cfr. Withe, Leslie A. La Ciencia de la Cultura. Un estudio sobre el hombre y la civilización, Ed. Paidos, Buenos Aires, p. 97- que tiene como premisa fundamental, la imposibilidad de asumir en nuestro país y en el mundo posiciones que califiquen “culturas” mejores que otras, sino la simple existencia de “culturas” diferentes, lo cual rompe con cualquier concepción que justifique la dominación, la explotación y la intolerancia entre los pueblos y los individuos.

Bajo ese marco general, cuando el ordenamiento jurídico delimita o individualiza el Patrimonio Cultural sometido a un régimen estatutario de derecho público, esas manifestaciones culturales de naturaleza tangible o intangible pasan a ser tuteladas por el contenido de la garantía consagrada en el artículo 99 de la Constitución, tal como ocurre en el supuesto regulado por el artículo 6 de la Ley de Protección y Defensa del Patrimonio Cultural.

Por lo tanto, al reconocerse que las muestras tangibles e intangibles de ese devenir histórico, son las que permitieron generar una identidad cultural propia, que nos une como Estado y que logra cohesionar las diversas culturas en un tiempo y espacio determinado, así como su diferenciación y distinción frente a otras, la conservación, protección, defensa y divulgación de contenido del patrimonio cultural, deviene en un deber del Estado y la sociedad en general, en la medida que el mismo fortalece su identidad cultural y condiciona su desarrollo en el futuro.

Ese fortalecimiento de la identidad cultural, no se fundamenta en datos meramente jurídico formales sino en un sustrato pragmático, según el cual desde el punto de vista antropológico, la especie humana trasciende su dimensión biológica o genética, ya que la sociedad es determinada por la tradición cultural, “que en una sociedad humana encontremos un gremio de artesanos, un clan, matrimonios polígamos o una orden de caballeros, es algo que depende de la cultura de tal sociedad (…) los sistemas socio-políticos-económicos -en suma las culturas- dentro de los cuales la especie humana vive y respira y se propaga tienen mucha relación con el futuro del hombre”, en la medida que los inventos o descubrimientos de la sociedad son en definitiva una síntesis de elementos culturales históricos (ya existentes) o la asimilación de un elemento nuevo en un sistema cultural -Cfr. Withe, Leslie A. La Ciencia de la Cultura. Un estudio sobre el hombre y la civilización, Ed. Paidos, Buenos Aires, p. 373-.

La preservación y tutela del patrimonio cultural, se encuentra esencialmente vinculada al desarrollo de la sociedad o como afirma Julián Marías “las sociedades pretéritas de donde viene la actual son en principio al menos la misma sociedad; ésta está hecha de pasado, es esencialmente antigua; su realidad toda procede de los que ha acontecido antes; lo que hoy encontramos en ella está ahí porque anteriormente pasaron otras cosas; las raíces de los usos, costumbres creencias, opiniones, estimaciones, formas de convivencias se hayan en el pretérito. De otro lado, todo eso son módulos pautas, normas posibilidades, presiones que condicionen la vida en la sociedad presente; pero como la vida es futurición, determinan lo que va a ser ésta mañana, esto es la sociedad futura” -Cfr. Julián Marías. La Estructura Social Teoría y Método, Mece, 1958, p.15-.

Sobre este aspecto, la Sala comparte el criterio de la doctrina según el cual “en las sociedades más evolucionadas de nuestro tiempo existe la convicción de que el hombre como ser social e histórico no puede realizarse plenamente sino en el marco de un entorno que lo religue con el legado más valioso de su pasado cultural (…). Se trata en suma, de que el hombre pueda desenvolver sus vivencias en un medio que le permita identificar sus señas de identidad que quedarían desdibujadas caso de que se hiciera tabla rasa con los testimonios históricos y artísticos que conforman los aspectos más destacados de sus propias raíces comunitarias” -Cfr. Pérez Luño, Antonio Enrique. Derechos Humanos, Estado de Derecho y Constitución, Tecnos, 1999, p. 496-.

Ahora bien, ante la lectura de las disposiciones constitucionales relativas a la tutela de los derechos culturales y de la jurisprudencia de esta Sala, no podría plantearse si la “promoción de la cultura zuliana” es una actividad contraria al Texto Fundamental, en la medida que “el constituyente reconoció y tuteló de forma especial las manifestaciones culturales que nutren la historia de la República en general y de las comunidades en particular, como evidencia del quehacer de los pueblos que a través del tiempo han afrontado los más diversos retos para su existencia y permanencia” -Cfr. Sentencia de esta Sala Nº 1.817/08-; así como la interculturalidad bajo el principio de igualdad de las culturas -Cfr. Artículo 100 de la Constitución-.

Debe destacarse en ese sentido, que la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, es la plataforma o garantía de legitimidad para que cada uno de los sectores que conforman la sociedad venezolana, puedan en el marco estatutario aplicable, expresar sus determinadas posiciones políticas, concepciones sociales, creencias religiosas y en general el mantenimiento de su identidad cultural enmarcada en el ámbito nacional, o lo que es lo mismo, como parte integrante de la unidad indivisible o presupuesto básico para su existencia y reconocimiento, como lo es la República, en los términos expuestos supra.

Por lo tanto, cuando el artículo 14 de la Constitución del Estado Zulia establece la promoción de la historia y otras manifestaciones de lo que ha denominado su identidad cultural, ello debe ser interpretado desde el punto de vista técnico jurídico, como el resultado necesario del ámbito de aplicación de dicho texto normativo, el cual por mandato constitucional y reconocimiento jurisprudencial -Vid. Sentencia de esta Sala Nº 2.670/03-, debe garantizar el resguardo del patrimonio cultural en su territorio.

Así, la suma de las particularidades que culturalmente se encuentran a lo largo del territorio nacional, no sólo permiten identificar determinadas manifestaciones como propias de un particular lugar o vincularlas con determinado grupo social -vgr. Expresiones musicales o arquitectónicas, como la gaita o el chabono; o los denominados liquiliqui o las batas guajiras, entre otros-, sino que además son íconos que individual o conjuntamente considerados conforman la identidad nacional. Cuando la Constitución del Estado Zulia en sus artículos 1, 2, 3 y 4, somete la organización y funcionamiento de sus Poderes Públicos a la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela y a la legislación nacional que la desarrolle, asume desde un punto de vista interpretativo el reconocimiento y sometimiento del resto de las normas que componen el articulado de la Constitución del Estado Zulia al Texto Fundamental.

Igualmente, el contenido de los artículos 2 y 14 de la Constitución del Estado Zulia se constituyen en normas inocuas, en tanto la realización de los fines sociales o políticos en ella contenidos, se compaginan al menos nominalmente con el modelo legal y constitucionalmente establecido en la materia, que tiene como centro producir un impacto en la sociedad, mediante la orientación de las conductas de sus destinatarios en relación al sometimiento de la Constitución Estadal al ordenamiento jurídico constitucional y legal de carácter nacional, como a la conservación del denominado patrimonio cultural.

Al respecto, tal como señala Luis Prieto Sanchís una “forma de enfocar el problema de la eficacia de las normas [que] presenta una notable importancia -no ya política en sentido lato, sino jurídica- desde el momento en que el modelo constitucional de Estado de Derecho propone una serie de fines u objetivos que deben ser perseguidos por las normas inferiores. Que estas últimas resulten eficaces para alcanzar los objetivos prescritos es así un criterio fundamental para juzgar el grado de cumplimiento de la Constitución. Por eso, cabe denominarla «eficacia como resultado», esto es, se trata de determinar si el resultado de la vigencia de la norma es el previsto o deseado en el marco de un ordenamiento; se trata, por ejemplo, de determinar si las normas que regulan la política de vivienda son eficaces para dar cumplimiento al derecho que la Constitución proclama a una vivienda digna y adecuada (art. 47). Finalmente, el que he llamado sentido sociológico se refiere al grado de efectivo cumplimiento de las normas por parte de sus destinatarios, lo que también puede denominarse «efectividad» de la norma (Capella). Las normas, cualquiera que sea su objetivo último y la medida en que lo alcancen, tienen un cierto contenido prescriptivo, un deber ser que socialmente o en la práctica puede ser realizado y cumplido en mayor o menor medida. Se trata, pues, de la eficacia entendida como cumplimiento, y generalmente cuando en teoría del Derecho se habla de la eficacia de las normas se alude precisamente a esta acepción, al grado de cumplimiento o respeto por parte de quienes vienen obligados a realizar la conducta prescrita” -Cfr. Luis Prieto Sanchís. Apuntes de Teoría del Derecho. Trotta, Madrid 2005, p. 85-86-.
La anterior distinción resulta relevante, en tanto que el desconocimiento de esos fines de la norma que encuentren sustrato constitucional  pueden ser objeto de control ya que “en el marco del llamado Estado Social, que es un Estado provisto de fines acerca de cómo deben configurarse las relaciones económicas, el acceso a ciertos bienes como la sanidad, la educación, etc., y que por tanto genera una gran cantidad de normas instrumentales: ayudas y subvenciones, organización de servicios, intervención en el mercado, etcétera” (Cfr. Luis Prieto Sanchís. Ob. Cit. p. 87), que deben ser idóneas para el cumplimiento de tales objetivos (Cfr. Sentencia de esta Sala N° 1.444/08).

Vinculado con lo anterior, es el cambio de la ratio legis como consecuencia de la  transformación de las relaciones sociales, como es el caso  del análisis de una ley que se ve afectada por el “sobrevenir de leyes especiales que inciden sobre todo el sistema que inciden sobre todo el sistema: ciertamente el ordenamiento jurídico es un organismo en perenne movimiento y en continua transformación que sigue refleja de cerca el movimiento y las transformaciones de la vida político y social; por ello, sólo una reconstrucción histórica permite valorar la transformación que ha sufrido una institución y a la vez reconocer el significado de las nuevas instituciones y las repercusiones que han podido ocasionar en otras partes del ordenamiento, que permanece inmutable sólo en apariencia en cuanto a la letra. Sólo bajo este punto de vista es exacto el aserto de que únicamente la letra de la ley (no ya la mens originaria) permanece aferrada a potencia normativa de la legislación, porque ella sola queda inalterada, aunque se integre y se llene de un espíritu diverso conforme al espíritu del tiempo y de la sociedad que la norma es destinadas a hacerse vale, no ya, bien se entiende, según la apreciación del intérprete (…). Esto explica una serie de fenómenos, de los cuales tiene conocimiento la fenomenología del Derecho. Ante todo: (…) la necesidad de una adaptación o de una inobservancia por incompatibilidad viene advertida por el cambio de un régimen político a otro antitético de interpretación que también (…) se podría llamar la reserva del orden público intemporal”, siempre en el marco de los principios contenidos en la Constitución -Cfr. Betti, Emilio. Interpretación de la Ley y de los Actos Jurídicos. Editorial Revista de Derecho Privado, Madrid, 1975, p. 115-118-.   

De ello resulta pues, que en el presente caso no se verifique el vicio de inconstitucionalidad denunciado; sin perjuicio que la tutela del patrimonio cultural que se encuentra en esa entidad político territorial al ser parte integral de la República, le sea aplicable un régimen estatutario propio, por lo que cualquier acto que desconozca la unidad inmanente entre los bienes y manifestaciones tuteladas por el artículo 14 de la Constitución del Estado Zulia y la perspectiva nacional del patrimonio cultural, puede ser objeto de control jurisdiccional a los fines de declarar su nulidad y reestablecer la situación jurídica vulnerada.

En consecuencia, visto que el contenido de los artículos 2 y 14 no contrarían el ordenamiento constitucional vigente en los términos antes expuestos, se desestiman las denuncias formuladas y, así se declara.





El artículo 5 de la Constitución del Estado Zulia establece, lo siguiente:

“Artículo 5.- El territorio del Estado Zulia comprende el de la antigua Provincia de Maracaibo, declarado por la Asamblea Constituyente el 22 de abril de 1864 como Estado soberano integrante de los Estados Unidos de Venezuela; siendo sus límites los establecidos por la Ley de División Político-Territorial de la República del 28 de abril de 1865, con las modificaciones válidamente establecidas de conformidad con el ordenamiento jurídico de la República y las agregaciones o incrementos resultantes de las accesiones y de las obras efectuadas o que se efectúen.
PARÁGRAFO PRIMERO.- En razón de incuestionables títulos jurídicos e históricos, el Estado Zulia se reserva el derecho de dominio que le asiste sobre el denominado Corredor de Palmarito, que formaba parte del Municipio Independencia, posteriormente Distrito Sucre, hoy Municipio Sucre del Estado Zulia; y sobre cualquier otra parte de su territorio objeto de reclamación.
PARÁGRAFO SEGUNDO.- El lecho del Lago de Maracaibo y el de los ríos comprendidos dentro del territorio antes enunciado, corresponden al Estado Zulia”.

Con relación al artículo 5 de la Constitución del Estado Zulia, se denunció que la misma declara como soberano al Estado Zulia, así como que propone “una especie de soberanía estadal dentro de los límites de su territorio, cuando el espíritu de la Constitución de la República (…), orienta a la integridad del territorio (…). De tal manera que no cabe duda en cuanto a que la titularidad del lecho del Lago de Maracaibo y de sus ríos, corresponden a la República”, por violación de los artículos 15 y 156.30 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.

Al respecto, la Sala a los fines de resolver la denuncia planteada, advierte en primer término, que en el artículo impugnado la referencia histórica formulada respecto a la Constitución de los Estados Unidos de Venezuela de 1864, incurre en una imprecisión terminológica, en la medida que la misma no hace mención al término soberanía de la entonces denominada Provincia de Maracaibo, sino a la voluntad de las provincias que se mencionan en la Constitución de 1864, que “se declaran Estados Independientes y se unen para formar una Nación libre soberana, con el nombre de Estados Unidos de Venezuela”.

La anterior distinción no resulta baladí, si se toma en consideración el enfoque político institucional que comporta su contenido y las circunstancias históricas en la cual se produjo tal declaratoria.

Desde una visión histórica del proceso de conformación de la idea de unidad nacional, que precedió a la actual República Bolivariana de Venezuela, cabe preguntarse cual era la situación de lo que hoy conocemos como República, cuando se estaba formando como Estado independiente y, particularmente, cómo se asumía bajo el sentido de unidad nacional un proceso de transferencia o más bien de reconocimiento de competencias regionales.

Al respecto, parece bastante ilustrativa la apreciación de Uslar Pietri al referirse a la concepción de unidad nacional a finales del XVIII y principios del siglo XIX, preguntándose “¿Cuál era el pueblo que habitaba en este país a principios del siglo XIX? Un pueblo heterogéneo, sin unidad social ni cultural. Porque era una sociedad de castas que no correspondía para nada al concepto de la Ilustración en Europa (…). Este país, en vísperas de la independencia, era muy curioso (...) en primer lugar, no había unidad, había un centro de poder, muy reciente y muy pequeño, que era Caracas y la Capitanía General, que estaba en Caracas. Una de las grandes dificultades fue crear una idea de unidad nacional. Si al padre del mariscal Sucre le hubieran preguntado, a fines del siglo XVIII, ¿usted es venezolano? Él hubiese dicho: -No, yo soy oriental (…). Es que no había unidad venezolana, en primer lugar, el nombre no apareció sino tardíamente y fue en el extremo occidental del país en la orilla del Golfo de Venezuela, por el hallazgo de los palafitos. México era una unidad, las Antillas eran unidades (...) Nueva Granada misma. Hasta la época de Humboldt, y hasta la época de Pons, ya entrado el siglo XIX, nadie hablaba de Venezuela, hablaban de la costa oriental de la tierra firme, de la costa firme, pero no de Venezuela” -Cfr. Entrevista de Roberto Hernández Montoya a Arturo Uslar Pietri, en la Revista Imagen, Caracas: Consejo Nacional de la Cultura (CONAC) de Venezuela, septiembre-noviembre de 1998-.

Así, si se toma en consideración que movimientos como La Cosiata no se gestaron ni desarrollaron inicialmente como una unidad, en el territorio de lo que entonces se correspondía a la capitanía general (1777) o al estado federal (1811), sino más bien restringido a la antigua provincia de Caracas o Venezuela -aunque posteriormente se haya extendido-, denota la inexistencia de una identidad nacional en los términos que hoy conocemos -Vid. La Cosiata, en el Diccionario de Historia de Venezuela. Fundación Polar. Tomo II, Caracas. 1997, p. 872-876-.

Igual consideración merecen las luchas políticas entre federalistas y centralistas, en las cuales hoy se puede apreciar que la confrontación, se produjo entre “las oligarquías: la caraqueña por someter las regionales o provinciales e imponer su hegemonía, y éstas por defender sus espacios de poder y sus prerrogativas”, en tanto que para el momento, en voz de Juan Antonio Sotillo, citado por Dolores Bonet “eso de federación era que los barceloneses mandaran en Barcelona, los maracuchos en Maracaibo, los corianos en Coro y así sucesivamente” -Cfr. Ramírez Medina, José. Cambios Institucionales: La Descentralización en Venezuela. Espacio Abierto, abr. 2002, vol.11, no.2, p.335-353-. Así, “el debate en torno al federalismo nunca pasó de ser un intercambio ideológico entre élites políticas del país. Quizás, entonces deba buscarse el significado más profundo de la guerra Federal en el proceso integrador que representó para dos sociedades venezolanas antagónicas y en pugna” -Vid. Guerra Federal, en el Diccionario de Historia de Venezuela. Fundación Polar. Tomo II, Caracas. 1997, p. 602-

En el ámbito jurídico, en las sesiones de la Asamblea Constituyente de 1811 se produjo la primera confrontación por una República centralista o federalista, adoptándose el modelo federal -cuya aplicación jamás llegó a verificarse realmente-. La concepción de una república federalista fue ampliamente cuestionada por Bolívar y en su discurso pronunciado ante el Congreso de Angostura el 15 de febrero de 1819, se resume su parecer histórico al respecto, al señalar “Cuanto más admiro la excelencia de la Constitución Federal de Venezuela, tanto más me persuado de la imposibilidad de su aplicación a nuestro estado. Y según mi modo de ver, es un prodigio que su modelo en el Norte de América subsista tan prósperamente y no se trastorne al aspecto del primer embarazo o peligro. A pesar de que aquel pueblo es un modelo singular de virtudes políticas y de ilustración moral; no obstante que la libertad ha sido su cuna, se ha criado en la libertad y se alimenta de pura libertad; lo diré todo, aunque bajo de muchos respectos, este pueblo es único en la historia del género humano, es un prodigio, repito, que un sistema tan débil y complicado como el federal haya podido regirlo en circunstancias tan difíciles y delicadas como las pasadas. Pero sea lo que fuere de este Gobierno con respecto a la Nación Americana, debo decir que ni remotamente ha entrado en mi idea asimilar la situación y naturaleza de los estados tan distintos como el Inglés Americano y el Americano Español. ¿No sería muy difícil aplicar a España el código de libertad política, civil y religiosa de la Inglaterra? Pues aún es más difícil adaptar en Venezuela las leyes del Norte de América. ¿No dice El Espíritu de las Leyes que éstas deben ser propias para el pueblo que se hacen? ¿Que es una gran casualidad que las de una nación puedan convenir a otra? ¿Que las leyes deben ser relativas a lo físico del país, al clima, a la calidad del terreno, a su situación, a su extensión, al género de vida de los pueblos; referirse al grado de libertad que la Constitución puede sufrir, a la religión de los habitantes, a sus inclinaciones, a sus riquezas, a su número, a su comercio, a sus costumbres, a sus modales? ¡He aquí el Código que debíamos consultar, y no el de Washington!” -Vid. Discurso pronunciado por el Libertador en Angostura el  15 de febrero de 1819, en el acto de la instalación del Senado del Segundo Congreso Nacional de Venezuela-.

Si bien durante el periodo comprendido entre 1830 y 1857 el nombre oficial del país era Estado de Venezuela hasta la Constitución de 1858, cuando se asumió el nombre oficial de República de Venezuela, es de resaltar que sólo luego del triunfo del entonces “Partido Liberal” en la denominada “Guerra Federal”, es que se convoca a una asamblea constituyente para crear una nueva constitución basada en los principios federales, en la cual se dicta la Constitución de 1864, siendo que a pesar que dicho Texto Constitucional fue “violado infinitas veces por el Partido Federal” -Cfr. Fortul, Gil. Historia Constitucional de Venezuela. Tomo III, 1953, p. 136-, institucionalizó la desintegración de la República, la cual se logró reintegrar materialmente, sólo a partir de las ruinas del Estado colonial con caudillismo y guerras civiles, que desembocaron en la consolidación de un poder central, que se materializó en los primeros cuarenta y cinco años del siglo XX, iniciados con la denominada llegada de los andinos al poder en 1899.

Las anteriores circunstancias, destacan a esta Sala que la posibilidad real de desarrollar un proyecto nacional en Venezuela, no es el resultado de un proceso pacífico y lineal en la historia de la República, por lo que los logros alcanzados a la fecha deben ser objeto de una tutela especial que consolide el proceso histórico que la precede. Ciertamente, en su labor de garante de la Constitución, la jurisdicción constitucional debe en palabras de Betti “prever las reacciones que es de presumir se produzcan al utilizar determinado modo de entender la valoración normativa de la ley, así se debe tener en cuenta tanto la ventaja que no se puede esperar como el daño eventual que se puede derivar de aplicarla en tal modo para resolver el conflicto de intereses en cuestión, el que consistiría el ‘legum probare’ de que habla Leibniz: ‘rationem legis veram reddere, non tantum scilicet cum sit lata, sed etieam cursit tuenda’. Aunque esta ulterior apreciación debe ser conducida no ya desde el punto de vista de un ficticio legislador de entonces, sino al interprete de aquél en la sociedad contemporánea, en la que la ley es destinada a desarrollar su función normativa, lo que desde luego, tiene otro sentido que una apreciación meramente contemplativa o retrospectiva, como sucede con el oficio del historiador” -Cfr. Betti, Emilio. Interpretación de la Ley y de los Actos Jurídicos. Editorial Revista de Derecho Privado, Madrid, 1975, p. 46-.

Por ello, tal como se advirtió con anterioridad en la presente decisión, desde el punto de vista jurídico institucional, la soberanía es reconocida a la República como manifestación de la unidad nacional y no a parcialidades sociales o político-territoriales, tal como se desprende de la lectura concatenada de los artículos 1, 5, 11, 13, 15, 70, 73, 110, 126, 130, 152, 156.30, 159, 232, 299, 303, 323 y 328 de la Constitución de  la República Bolivariana de Venezuela e independientemente que esa soberanía se manifieste en determinadas ocasiones en espacios determinados del territorio, como ocurre por ejemplo con los referendos revocatorios de mandatos de gobernadores o alcaldes.

Partiendo de esa lectura del Texto fundamental, en el presente caso adquiere pleno sentido el contenido de su artículo 159, conforme al cual los “Estados son entidades autónomas e iguales en lo político, con personalidad jurídica plena, y quedan obligados a mantener la independencia, soberanía e integridad nacional, y a cumplir y hacer cumplir esta Constitución y las leyes de la República”.

Así, al adoptarse ese concepto de soberanía con carácter nacional, no es posible que en el ordenamiento constitucional se reconozca un derecho a la autodeterminación (soberanía) de los entes político territoriales que lo componen o de sectores de la sociedad, directa o indirectamente, como es el presente caso, mediante una cláusula que presupone la existencia originaria y subyacente respecto al territorio que correspondía a la entonces denominada Provincia de Maracaibo -o de cualquier otra región del territorio de la República Bolivariana de Venezuela-, por lo que esta Sala verifica una violación al texto constitucional, contenida en el encabezado del artículo 5 de la Constitución del Estado Zulia. Así se declara.

Aunado a las anteriores consideraciones, esta Sala estima que igualmente se comprueba una violación del texto constitucional en los Parágrafo Primero y Segundo del referido artículo 5. En tal sentido, la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, establece en su artículo 16 que el territorio de la República se divide en el de los Estados, el del Distrito Capital, el de las dependencias federales, los territorios federales y que el territorio se organiza en Municipios, pero además que “la división político territorial será regulada por ley orgánica, que garantice la autonomía municipal y la descentralización político administrativa. Dicha ley podrá disponer la creación de territorios federales en determinadas áreas de los Estados, cuya vigencia queda supeditada a la realización de un referendo aprobatorio en la entidad respectiva. Por ley especial podrá darse a un territorio federal la categoría de Estado, asignándosele la totalidad o una parte de la superficie del territorio respectivo”, por lo que de conformidad con los artículos 156.33 y 187.1 eiusdem, corresponde a la Asamblea Nacional legislar sobre la división político territorial, sin perjuicio de la competencia de los Estados regular la “organización de sus Municipios y demás entidades locales y su división político territorial, conforme a esta Constitución y a la ley” -artículo 164.2 eiusdem-.

Sin embargo, dado que esta Sala mediante sentencia Nº  1.347/03, estableció que “lo dispuesto en  el numeral 7 de la Disposición Transitoria Cuarta de la Constitución debe ser entendido como una prohibición para los Estados de modificar sus leyes de división político-territorial o de regulación sobre sus municipios, hasta que la Asamblea Nacional sancione la ley sobre régimen municipal”, por lo que no podía ese Consejo Legislativo legislar sobre la extensión de su territorio y su respectiva división político territorial, toda vez que a la fecha no se ha dictado la correspondiente ley orgánica -artículo 16 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela-, por lo que todo lo relativo a la distribución del territorio del Estado Zulia debe regularse por la Ley de Reforma Parcial de la Ley de División Político Territorial del Estado Zulia, publicada en la Gaceta Oficial del Estado Zulia, Nº 256 extraordinario del 8 de marzo de 1995.

Cabe igualmente destacar, que al constituirse el Estado Zulia como un ente político territorial de la República con carácter fronterizo, la regulación de sus “límites territoriales” tiene en el marco constitucional venezolano una doble función, reconocida por esta Sala en la sentencia N° 2.394/03, la cual estableció con carácter vinculante que “la frontera (…) resulta esencial en la delimitación espacial del ámbito de ejercicio del poder del Estado, tanto hacía dentro, imponiendo el límite espacial de las relaciones estado-ciudadanos, como hacía afuera, haciendo lo suyo con otros países, y constituye un elemento primordial en la política de seguridad y defensa del Estado, desarrollada novedosamente en la vigente Constitución de 1999” (Destacado de esta Sala).

En efecto, en la referida sentencia N° 2.394/03 se reafirma que “el concepto de frontera no es utilizado únicamente como límite espacial del ámbito de ejercicio del poder del Estado, sino que su concepto está enmarcado dentro de una política integral de seguridad y defensa de la Nación, por mandato de las normas contenidas en el Título VII de la Constitución de 1999, específicamente en su artículo 327, norma que ha sido desarrollada legislativamente en diferentes cuerpos normativos que establecen de manera específica los poderes del Estado en las zonas fronterizas, encontrándose dentro de ellas, la Ley de Zonas Costeras (particularmente los artículos 1, 2, 9 y 10), la Ley Orgánica de Seguridad de la Nación (particularmente los artículos 2, 15, 16, 20 y 48), la Ley Orgánica de las Fuerzas Armadas Nacionales (particularmente los artículos 9, 10, 11, y 12), la Ley Orgánica de Espacios Acuáticos e Insulares (particularmente los artículos 1, 2, 5, 7, 9), entre otras (…). De otro lado, la Constitución vigente amplía el concepto de territorio por el de ‘espacios geográficos’, donde se encuentran inmersas las fronteras marítimas, terrestres y lacustres, a que aluden los artículos 11 y 15 del Texto Constitucional”.

Con base a las anteriores consideraciones, en la referida decisión se concluyó que “el concepto de frontera, incluye en el vigente ordenamiento jurídico un tratamiento que abarca aspectos espaciales y de seguridad y defensa de la nación, que no pueden ser tratados de manera separada. Tampoco distingue el constituyente venezolano entre fronteras naturales como las terrestres, insulares, lacustres y marítimas y las fronteras artificiales, entre las que se podrían encontrar los puentes, señales u otra de creación humana; por el contrario, se amplía el concepto de frontera dentro del marco espacial y de seguridad y defensa de la nación, ya mencionado. De todo lo antes expuesto, interpreta esta Sala que, la expresión ‘estado fronterizo’ a que alude el artículo 41 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, abarca en el ámbito espacial, tanto las fronteras naturales como las artificiales, por lo que los venezolanos por naturalización no podrían optar y ser elegidos para ejercer los cargos referidos en dicho articulado, respecto a cualquiera de los estados fronterizos, salvo la excepción contenida en el único aparte del artículo 40 del Texto Fundamental”.

En consecuencia, visto que el contenido del artículo 5 de la Constitución del Estado Zulia contraría el ordenamiento constitucional vigente en los términos antes expuestos y, en particular, siendo que la referida frontera resulta esencial en la delimitación espacial del ámbito de ejercicio del poder del Estado, tanto hacía dentro, como hacía afuera, imponiendo el límite espacial de las relaciones con otros países, constituyéndose como un elemento primordial en la política de seguridad y defensa del Estado, es por lo que se declaran con lugar las denuncias formuladas y se anula el artículo 5 eiusdem. Así se decide.





El artículo 8 de la Constitución del Estado Zulia establece, lo siguiente:

“Artículo 8.- El Estado Zulia fomentará  la valoración y difusión de las manifestaciones culturales de la comunidades indígenas y su derecho a una educación propia, intercultural y bilingüe atendiendo a sus valores y tradiciones”.

En torno a la norma parcialmente transcrita, se objetó que el artículo 8 eisudem, “se atribuye el derecho constitucional estadal de establecer una educación propia, infringe el dispositivo constitucional [artículo 156.24 de la Constitución de la República] (…), además de desconocer el contenido de los artículos 98, 99, 101 y 102 de la Constitución de la República”, en la medida que de “ponerse en marcha programas educativos locales que contravinieran los planes o programas que contienen los objetivos educacionales que ordena el Ministerio del ramo (…), se infringiría el derecho a la educación integral de los educandos” de dicho Estado.

A juicio de esta Sala, bastaría reproducir las consideraciones -expuestas supra- en torno a la interpretación conforme a la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela y de la coherencia del ordenamiento jurídico, para desestimar la denuncia formulada, en tanto que la promoción de la educación propia de las comunidades indígenas, debe naturalmente hacerse dentro de los parámetros establecidos por el Poder Publico Nacional, respetando la identidad propia de cada una de esas comunidades.

Sin embargo, cabe destacar que el artículo 8 de la Constitución del Estado Zulia, recoge el contenido del artículo 121 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, conforme a la cual “los pueblos indígenas tienen derecho a mantener y desarrollar su identidad étnica y cultural, cosmovisión, valores, espiritualidad y sus lugares sagrados y de culto. El Estado fomentará la valoración y difusión de las manifestaciones culturales de los pueblos indígenas, los cuales tienen derecho a una educación propia y a un régimen educativo de carácter intercultural y bilingüe, atendiendo a sus particularidades socioculturales, valores y tradiciones”.

Al efecto, la Sala considera igualmente pertinente reiterar que el régimen constitucional de distribución territorial de competencias no admite una interpretación que postule una distribución de competencias formulada conforme al modelo de separación absoluta de competencias, toda vez que tal arquetipo de comprensión del ordenamiento jurídico constitucional, es refutado por el contenido del artículo 4 de la Constitución, el cual establece que la República Bolivariana de Venezuela, es un Estado “federal descentralizado” en los términos en ella consagrados, y que se rige por los principios de “integridad territorial, cooperación, solidaridad, concurrencia y corresponsabilidad”, tal como se estableció en las sentencias de esta Sala Nros. 2.495/06 y 565/08, las cuales desarrollan la naturaleza de nuestro sistema federal, en los siguientes términos:

“la decisión constituyente contenida en el artículo 4º de texto fundamental de 1999, en el sentido de que la estructura de nuestro Estado fuese federal descentralizada, no puede leerse, sin más, como lo pretenderían implícitamente los solicitantes, como el resultado de la opción constituyente por un Estado perfectamente (o absolutamente) descentralizado (lo que es lo mismo: por el modelo de federalismo dual), pero tampoco, lo cual es más obvio, por uno perfectamente (o absolutamente) centralizado.
Tanto la tesis del federalismo cooperativo, como la kelseniana de la gama de modelos entre los extremos descentralización-centralización, rechazan la versión de un Estado en el que sus miembros tuviesen sólo competencias exclusivas y excluyentes, y en el que no se diesen relaciones de ninguna especie.
Pues, si bien es cierto que, ‘en hipótesis, cabe pensar en un régimen en el que la Constitución hubiera dividido la totalidad de las materias de gestión pública de forma neta y limpia, adjudicando bloques compactos a cada uno de los entes (…) que serán gestionados por cada uno de los entes en estricta incomunicación con los demás’ (al modo del federalismo dual), ‘un sistema tal no sería sencillo de plasmar, ni realista…’ (Cfr. Santamaría Pastor, J.A., Principios de Derecho Administrativo, I, pp. 182-183).
Por otra parte, hay que insistir también que si nuestra Constitución ha preferido un modelo de federalismo cooperativo, en los términos anteriormente explicados, a este modelo subyace, necesariamente, un orden de relaciones entre los diversos niveles de ejercicio del Poder Público que van, en algunas materias, desde la neta separación, hasta otros niveles en que las relaciones son o de cooperación o de supremacía.
Que tales relaciones de cooperación o de supremacía caracterizan los Estados contemporáneos, lo alcanzó a reconocer Carl Schmitt en su Teoría de la Constitución, publicada en 1928. Para Schmitt, ‘desde el punto de vista de Derecho internacional se encuentran los Estados independientes, unos frente a otros, al menos todavía hoy, como formaciones cerradas hacia fuera, impenetrables, impermeables, o (según la expresión americana, algo trivial estancados’ (pero) ‘dentro de una Federación no puede haber esa cerrada impermeabilidad’ (Cfr.: Teoría de la Constitución, Alianza, Madrid, 1ª edición, 1986, p 362).
La Sala conviene en que esa ‘cerrada impermeabilidad’ a que se refería Schmitt, a la luz de nuestra Constitución, no es ni posible ‘ni realista’, como acotaría Santamaría Pastor, ya que en nuestro modelo de federación descentralizada no puede haber en la relación entre la República y los Estados la impenetrabilidad e impermeabilidad que de la comunidad interestatal daba noticia el autor alemán. Y ello es así  porque, como opinaba Kelsen, ‘si la descentralización fuese tan lejos que coexistiesen varias comunidades jurídicas, varias legislaciones con ámbitos espaciales autónomos de vigencia, sin que pudiese decirse que estos territorios formasen parte de una totalidad, por faltar una comunidad siquiera reflejada entre ellos, entonces parece que se habría sobrepasado el límite extremo hasta el cual era posible la descentralización’ (Cfr. opus cit., p.215).
En nuestro caso, el Constituyente, tanto en lo general como en lo particular, rechazó una descentralización que negase la ‘totalidad’ estatal a la que se refirió el último texto citado; ‘totalidad’ en que se insertan los diversos entes político- territoriales reconocidos en la Constitución, pues, como lo advertiría Schmitt en el mismo sentido en que lo hizo Kelsen en el texto referido), ‘un Estado, por el hecho de pertenecer a la Federación, queda inordinado en un sistema político total’ (opus cit., p. 349).
Como lo anunciamos en el párrafo anterior, el Constituyente, tanto en lo general como en lo particular, se acercó, en cuanto a la estructura vertical de ejercicio del Poder Público, a un modelo de federación descentralizado cooperativo. En lo general, al propugnar como principios definidores de nuestro federalismo descentralizado los de integridad territorial, cooperación, solidaridad, concurrencia y corresponsabilidad (art. 4º)”.

En tal sentido, cuando la Constitución reconoce la existencia de los pueblos y comunidades indígenas, su organización social, política y económica, sus culturas, usos y costumbres, idiomas y religiones, así como su hábitat y derechos originarios sobre las tierras que ancestral y tradicionalmente ocupan y que son necesarias para desarrollar y garantizar sus formas de vida -artículo 119 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela-, no postula una competencia excluyente del Poder Nacional en la tutela de los derechos de los pueblos y comunidades indígenas.

Ciertamente, existe una gran cantidad de normas constitucionales vinculadas con la garantía de los derechos de los pueblos indígenas, entre las cuales se deben destacar el reconocimiento de los idiomas de los pueblos indígenas como idiomas oficiales, en los siguientes términos: “Artículo 9. El idioma oficial es el castellano. Los idiomas indígenas también son de uso oficial para los pueblos indígenas y deben ser respetados en todo el territorio de la República, por constituir patrimonio cultural de la Nación y de la humanidad”; en el artículo 120, se garantiza el aprovechamiento racional de los recursos naturales existentes en los territorios indígenas, al señalarse: “El aprovechamiento de los recursos naturales en los hábitats indígenas por parte del Estado se hará sin lesionar la integridad cultural, social y económica de los mismos e, igualmente, está sujeto a previa información y consulta a las comunidades indígenas respectivas. Los beneficios de este aprovechamiento por parte de los pueblos indígenas están sujetos a esta Constitución y a la ley”; el artículo 123, que establece “Los pueblos indígenas tienen derecho a mantener y promover sus propias prácticas económicas basadas en la reciprocidad, la solidaridad y el intercambio; sus actividades productivas tradicionales, su participación en la economía nacional y a definir sus prioridades. Los pueblos indígenas tienen derecho a servicios de formación profesional y a participar en la elaboración, ejecución y gestión de programas específicos de capacitación, servicios de asistencia técnica y financiera que fortalezcan sus actividades económicas en el marco del desarrollo local sustentable. El Estado garantizará a los trabajadores y trabajadoras pertenecientes a los pueblos indígenas el goce de los derechos que confiere la legislación laboral”; el “artículo 156. Es de la competencia del Poder Público Nacional: (…) 32. La legislación en materia de derechos, deberes y garantías constitucionales; (…) la de los pueblos indígenas y territorios ocupados por ellos (…)”; o el artículo 166 que dispone que “En cada Estado se creará un Consejo de Planificación y Coordinación de Políticas Públicas, presidido por el Gobernador o Gobernadora e integrado por los Alcaldes o Alcaldesas, los directores o directoras estadales de los ministerios; y una representación de los legisladores elegidos o legisladoras elegidas por el Estado a la Asamblea Nacional, del Consejo Legislativo, de los concejales o concejalas y de las comunidades organizadas, incluyendo las indígenas donde las hubiere. El mismo funcionará y se organizará de acuerdo con lo que determine la ley”, entre otros artículos como el 169 y 181, respecto a la organización del régimen de gobierno y administración local que corresponde a los municipios con población indígena y la exclusión de las tierras correspondientes a las comunidades y pueblos indígenas de la calidad de ejidos.

Correspectivamente, desde una perspectiva del ordenamiento jurídico de rango legal, existe igualmente un régimen jurídico especial vinculado a los pueblos indígenas -vgr. La Ley Orgánica del Poder Público Municipal,  Ley Orgánica de Pueblos y Comunidades Indígenas, Ley de Demarcación y Garantía del Hábitat y Tierras de los Pueblos Indígenas- que permiten afirmar que los derechos de los pueblos y comunidades indígenas trascienden la simple garantía de representación indígena en los cargos de elección popular, como la Asamblea Nacional, Consejos Legislativos, Concejos Municipales, y Juntas Parroquiales Comunales en los Estados con población indígena o en cualquier otra instancia tanto en el ámbito nacional, estadal y parroquial, de conformidad con las leyes respectivas, así como en los órganos parlamentarios internacionales.

Ciertamente, la retícula normativa vinculada con las comunidades indígenas, postula un régimen estatutario que no sólo permite integrar a las mismas a la vida social, económica y política de la República, sino que además al reconocer la importancia de su existencia y conservación para el Estado, comprende el necesario cumplimiento por parte de los órganos o entes del Estado creados en cualquiera de sus niveles político-territoriales, el deber de lograr los cometidos nacionales conforme a la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela y al resto del ordenamiento jurídico aplicable, por lo que se desestima la denuncia formulada y, así se declara.





El artículo 15 de la Constitución del Estado Zulia establece, lo siguiente:

Artículo 15.- La Constitución del Estado Zulia es el fundamento del ordenamiento jurídico estadal. En consecuencia, será  nula toda norma estadal que contradiga lo dispuesto en esta Constitución. Igualmente, será  nula toda norma nacional o municipal que, invadiendo la competencia estadal, contradiga lo dispuesto en esta Constitución.

Tal como se aseveró en esta sentencia, cuando la Constitución del Estado Zulia en los “Principios Fundamentales” contenidos en su Título I, someten la organización y funcionamiento de sus Poderes Públicos a la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela y a la legislación nacional que la desarrolle, basta para asumir desde un punto de vista interpretativo, el reconocimiento y sometimiento al Texto Fundamental del resto de las normas que componen el articulado de la Constitución del Estado Zulia, salvo que existan en ellas, alguna disposición expresa que niegue expresamente o contrarie materialmente el contenido de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, como considera esta Sala que es el presente caso.

Ciertamente, el fundamento del ordenamiento jurídico estatal no es la Constitución de cada ente político territorial sino el Texto Fundamental de la República tal como se aclaró suficientemente supra y se refleja en el contenido del artículo 7 eiusdem, conforme al cual “la Constitución es la norma suprema y el fundamento del ordenamiento jurídico”, de conformidad con el artículo 25 eiusdem, que declara nulo a “todo acto dictado en ejercicio del Poder Público que viole o menoscabe los derechos garantizados por esta Constitución y la ley”.

En la norma impugnada, ese desconocimiento del vértice normativo del ordenamiento jurídico de la República, conlleva a que en la estructura lógica de la norma se prevea como consecuencia jurídica la nulidad de todo el ordenamiento jurídico que contrarie la Constitución Estadal, siendo tal conclusión inaceptable en tanto la violación de las competencias estadales esencialmente se generan no como consecuencia del desconocimiento del contenido de la legislación estadal, sino por quebrantamiento del Texto Fundamental, sin perjuicio que las constituciones estadales desarrollen las normas nacionales correspondiente y se vean igualmente vulneradas.

De ello resulta pues, que en el presente caso la Sala no pueda formular una interpretación sobre la base del principio conservación de los actos jurídicos, ya que admitir los términos en los cuales se estableció el artículo bajo examen equivaldría no sólo a admitir la naturaleza de norma fundamental de los textos constitucionales estadales, sino que además abriría la posibilidad de generar conflictos normativos ajenos a la estratificación del ordenamiento jurídico formada a partir de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela; por lo tanto, esta Sala anula el artículo 15 de la Constitución del Estado Zulia, por violación del contenido de los artículos 7 y 159 de la República Bolivariana de Venezuela. Así se declara.


6.- Inconstitucionalidad del artículo 24 de la Constitución del Estado Zulia.

El artículo 24 de la Constitución del Estado Zulia establece, lo siguiente:

“Artículo 24.- El Consejo Legislativo del Estado dictará la legislación para regular el régimen de la función pública estadal”.

Se denunció la violación de los artículos 144 y 156.32 de la Constitución, ya que a su juicio el acto impugnado transgrede el principio de reserva legal del Poder Nacional para legislar en materia de función pública; de los artículos 2 y 168 eiusdem por la violación del principio de autonomía de los demás poderes públicos, al pretender “extender su función legislativa y control parlamentario sobre el gobierno Municipal de Maracaibo e incluso sobre los órganos del Poder Nacional”.

Con el fin de abordar la denuncia formulada, cabe referir que la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, establece una remisión expresa a la ley nacional para regular todo lo relativo al estatuto de la función pública, conforme al contenido de los artículos 144 y 147 eiusdem, que consagran lo que a continuación se transcribe:

"Artículo 144. La ley establecerá el Estatuto de la función pública mediante normas sobre el ingreso, ascenso, traslado, suspensión y retiro de los funcionarios o funcionarias de la Administración Pública, y proveerá su incorporación a la seguridad social.
La ley determinará las funciones y requisitos que deben cumplir los funcionarios públicos y funcionarias públicas para ejercer sus cargos.
…omissis…
Artículo 147. Para la ocupación de cargos públicos de carácter remunerado es necesario que sus respectivos emolumentos estén previstos en el presupuesto correspondiente.
Las escalas de salarios en la Administración Pública se establecerán reglamentariamente conforme a la ley.
La ley orgánica podrá establecer límites razonables a los emolumentos que devenguen los funcionarios públicos y funcionarias públicas municipales, estadales y nacionales. 
La ley nacional establecerá el régimen de las jubilaciones y    pensiones de los funcionarios públicos y funcionarias públicas nacionales, estadales y municipales” (Destacado de la Sala).

Del análisis de las disposiciones que anteceden, se evidencia la intención del Constituyente de excluir de la autonomía de los entes descentralizados político territorialmente, no sólo el régimen de seguridad social, jubilaciones y pensiones, sino en general del estatuto de la función pública.

En efecto, las normas constitucionales antes transcritas “establecen de forma indubitable que es el Poder Legislativo Nacional, quien tiene la potestad exclusiva de legislar sobre todos los aspectos relacionados con la materia laboral, de previsión y seguridad social, incluyendo dentro de éstos, los beneficios de la jubilación y la pensión de los empleados públicos” -Cfr. Sentencia de esta Sala N° 950/09-.

En tal sentido, la normativa impugnada establece que “Consejo Legislativo del Estado dictará  la legislación para regular el régimen de la función pública estadal”, lo cual evidencia, que la Constitución del Estado Zulia pretendió atribuir al órgano legislativo de la referida entidad federal, la regulación de aspectos referentes a una materia sometida al principio de reserva legal nacional,  resultando en consecuencia, una invasión en el ámbito de competencias del Poder Legislativo Nacional, incurriendo así en una evidente usurpación de funciones, vicio que conlleva la nulidad absoluta de tal norma, tal como dispone el artículo 138 de la vigente Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, que señala establece “toda autoridad usurpada es ineficaz y sus actos son nulos”, por lo que se declara con lugar la nulidad del artículo 24 de la Constitución del Estado Zulia. Así se declara.


7.- Inconstitucionalidad de los artículos 25 (numerales 1 y 6) y 26.28  de la Constitución del Estado Zulia.

Los artículos 25 (numerales 1 y 6) y 26.28 de la Constitución del Estado Zulia establecen, lo siguiente:

“Artículo 25.- Es competencia exclusiva del Estado:
1. Dictar su Constitución para organizar los Poderes Públicos;
(…)
6. La organización de la policía y la determinación de las ramas de este servicio atribuidas a la competencia municipal”.
…omissis…
Artículo 26.- Es competencia del Estado Zulia, en concurrencia con el Poder Nacional o el Municipal, entre otras:
…omissis…
28. El régimen estadal de los servicios públicos y en especial, electricidad, agua potable y gas”.

Con relación a los artículos parcialmente transcritos, se alegó que la Constitución del Estado Zulia establece como competencia exclusiva del estado la potestad de dictar su Constitución para organizar sus poderes públicos y que organizará la policía y determinará las ramas de este servicio atribuidas a la competencia municipal (artículo 25, num. 1 y 6); también en concurrencia con el Poder Nacional o el Municipal será competente para el régimen estadal de los servicios públicos y en especial, electricidad, agua potable y gas (artículo 26, num. 28), con lo que se violan los artículos 178 y 156, numeral 29, de la Constitución de la República.

En primer lugar, respecto a la denuncia respecto al artículo 25.1 de la Constitución del Estado Zulia, esta Sala se limita a señalar que cuando el numeral 1 del artículo 164 de la Constitución vigente, establece que “Es de la competencia exclusiva de los Estados: 1.- Dictar su Constitución para organizar los poderes públicos, de conformidad con esta Constitución”, y el numeral 1 del artículo 162 eiusdem, atribuye competencia a los Consejos Legislativos para “(…) Legislar sobre las materias de la competencia estadal”, evidencia claramente que la competencia de los Consejos Legislativos para dictar las constituciones estadales que corresponda a su entidad federal es plena, por lo que de acuerdo a asertos asumidos en la presente decisión respecto al alcance y naturaleza jurídica de las constituciones estadales, se estima innecesario formular consideración alguna respecto a la denuncias formulada por ser manifiestamente improcedente y, así se declara.

Igualmente, en cuanto al artículo 25.6 de la Constitución del Estado Zulia no advierte disconformidad alguna con el Texto Fundamental, en la medida que el mismo reproduce casi textualmente el artículo 164.6 del Texto Fundamental, el cual establece que “la organización de la policía y la determinación de las ramas de este servicio atribuidas a la competencia municipal, conforme a la legislación nacional aplicable”, por lo que se desestima la denuncia formulada y, así se declara.

Finalmente, en torno al artículo  26.28 de la Constitución del Estado Zulia la Sala considera igualmente pertinente reiterar, que el régimen constitucional de distribución territorial de competencias no admite una interpretación que postule una distribución de competencias formulada conforme al modelo de separación absoluta de competencias, toda vez que tal arquetipo de comprensión del ordenamiento jurídico constitucional, es refutado por el contenido del artículo 4 de la Constitución, el cual establece que la República Bolivariana de Venezuela, es un Estado “federal descentralizado” en los términos en ella consagrados, y que se rige por los principios de “integridad territorial, cooperación, solidaridad, concurrencia y corresponsabilidad”, tal como se estableció en las sentencias de esta Sala Nros. 2.495/06 y 565/08, las cuales desarrollan la naturaleza de nuestro sistema federal.

Así, esta Sala comparte el criterio conforme al cual “la función más importante de esta Corte consiste en interpretar la Constitución de modo que el ejercicio de la autoridad nacional y provincial se desenvuelva armoniosamente, evitando interferencias o roces susceptibles de acrecentar los poderes del gobierno central en detrimento de las facultades provinciales y viceversa. Del logro de ese equilibrio debe resultar la amalgama perfecta que Alberdi propiciaba mediante la coexistencia de dos órdenes de gobiernos cuyos órganos actuarán en órbitas debiendo encontrarse sólo para ayudarse nunca para destruirse (Fallos, 186:170; disidencia de los doctores Corvalán Nanclares y Mansantta en Fallos, 292:26, considerando 18)” -Cfr. Linares Quintana, Segundo V. Tratado de Interpretación Constitucional. Ediciones Abeledo-Perrot, Buenos Aires, 1998, p. 347-348-

En tal sentido, si bien el régimen general de regulación de los servicios públicos es competencia del Poder Público Nacional, conforme al artículo 159.29 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, el cual debe establecer el régimen general de los servicios públicos domiciliarios y, en especial, electricidad, agua potable y gas; igualmente la Constitución reconoce a los estados en su artículo 164.8 eiusdem “la creación, régimen y organización de los servicios públicos estadales”; todo ello sin perjuicio de la competencia de los municipios en el “el gobierno y administración de sus intereses y la gestión de las materias que le asigne esta Constitución y las leyes nacionales, en cuanto concierne a la vida local, en especial la ordenación y promoción del desarrollo económico y social, la dotación y prestación de los servicios públicos domiciliarios”; o del desarrollo de procesos autogestionarios y cogestionarios en la administración y control de los servicios públicos estadales y municipales -artículo 184.6 eiusdem-.

Ciertamente, sobre las materias antes mencionadas los distintos niveles de ejercicio del Poder Público son competentes en diversos grados sobre tales actividades, pues al legislador nacional le compete elaborar el régimen general en la materia servicios públicos domiciliarios. Asimismo, resulta oportuno destacar que la legislación marco que norma aspectos referidos tales servicios públicos, se realiza igualmente en el ejercicio de una potestad que la Constitución clara y directamente le atribuye al legislador nacional -vgr. Leyes dictadas por la Asamblea Nacional o Decretos Leyes del Presidente de la República-, toda vez que dicha potestad legislativa procedería a juicio de esta Sala, independientemente de la afirmación contenida en el artículo 164.8 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, respecto al ejercicio de la competencia de los Estados, ya que es de distinto alcance y contenido, en la medida que condiciona y particulariza las competencias en tales materias.

Así pues, el artículo 156.29 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, permite al legislador nacional definir el contenido de ese régimen o legislación básica en materia de servicios públicos domiciliarios, siendo el fundamento de tal asignación de la legislación básica al nivel nacional del ejercicio del Poder Público, y la legislación de desarrollo de ésta al nivel estadal y municipal en los términos expuestos, viene dado por los principios de unidad, satisfacción del interés general e igualdad en la gestión de los Estados de ciertos servicios en régimen de competencia concurrente.

Ciertamente, esa homogeneidad o estandarización por normas de rango legal, que viabilizan la consecución de un funcionamiento eficaz y adecuado de la prestación de servicios y bienes a los intereses generales del Estado, sólo es posible si el nivel nacional en ejercicio del Poder Público, determina una normativa básica que delimite la actividad que en ejecución de la competencia concurrente desplieguen los restantes entes u órganos encargados de la prestación directa del servicio correspondiente.

En tal sentido, visto que desde una perspectiva constitucional respecto a la prestación de los servicios públicos existe un régimen de competencias concurrentes, esta Sala estima que la declaratoria comprendida en la norma impugnada no contraría el contenido de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, siendo en todo caso deber de los órganos que integran el Poder Publico Estadal, atenerse a las limitaciones y alcances precisos de las atribuciones que la legislación nacional de desarrollo, le reconozca en tales ámbitos -procesos de descentralización o cogestión, entre otras-; por lo tanto, esta Sala desestima la denuncia formulada y, así se declara.





El artículo 47.11 de la Constitución del Estado Zulia establece, lo siguiente:

“Artículo 47.- El Consejo Legislativo tiene las siguientes atribuciones:
(…)
11. Recibir para su evaluación política el Informe Anual del Gobernador sobre su gestión durante el año precedente”.

Al respecto, se denunció la vulneración del artículo 47.11 de la Constitución del Estado Zulia, de los artículos 2 y 168 eiusdem por la violación del principio de autonomía de los demás poderes públicos, al pretender “extender su función legislativa y control parlamentario sobre el gobierno Municipal de Maracaibo e incluso sobre los órganos del Poder Nacional”.

De una simple lectura del artículo parcialmente transcrito, no advierte esta Sala cómo puede el contenido del mismo significar una usurpación o extralimitación de atribuciones de la competencias de control del Consejo Legislativo, sobre las competencias del Poder Público Nacional o Municipal, por lo que siendo manifiestamente infundadas las denuncias planteadas, las mismas se desestiman, razón por la cual se declara sin lugar y, así se decide.



9.- Inconstitucionalidad del artículo 52 de la Constitución del Estado Zulia.

El artículo 52 de la Constitución del Estado Zulia establece, lo siguiente:

“Artículo 52.- Se denomina ley todo acto sancionado por el Consejo Legislativo como cuerpo legislador. Son leyes orgánicas las que así denomina esta Constitución, las que se dicten para organizar los Poderes Públicos del Estado, en conformidad con esta Constitución, y las que sirvan de marco normativo en materia de presupuesto y crédito público.
Son leyes habilitantes las sancionadas por el Consejo Legislativo por el voto favorable de las dos terceras (2/3) partes de sus integrantes, a fin de autorizar al Gobernador del Estado para legislar sobre materias específicas, estableciéndole las directrices, propósitos y marco normativo de las materias que se le delegan. Las leyes habilitantes deben fijar el plazo para su ejercicio, y los decretos-leyes deber n ser remitidos por el Gobernador del Estado al Consejo Legislativo antes de su promulgación, a fin de verificar su conformidad con la habilitación otorgada”.

En lo que respecta al artículo parcialmente transcrito, la parte recurrente consideró que la previsión de que los Consejos Legislativos pueden sancionar leyes habilitantes para que el Gobernador del Estado Zulia legisle sobre materias específicas (artículo 52) es inconstitucional pues la Carta Magna no establece tal competencia ni para los Consejos Legislativos ni para los Gobernadores.

En tal sentido, esta Sala advierte que efectivamente no existe previsión constitucional alguna que prevea la habilitación legislativa a los Gobernadores de Estados, por lo que bajo el principio de legalidad recogido en el artículo 137 del Texto Fundamental,  el cual señala expresamente que “Constitución y la ley definen las atribuciones de los órganos que ejercen el Poder Público, a las cuales deben sujetarse las actividades que realicen”, esta Sala estima que el Consejo Legislativo del Estado Zulia al otorgar competencias en materia de legislar sobre materias de la competencia estadal al Gobernador de dicha entidad político territorial, incurrió en extralimitación de sus atribuciones, respecto de lo cual esta Sala estima conveniente reiterar la decisión Nº 1.182/00, en la cual se señaló lo siguiente:

“en el marco de la doctrina y la jurisprudencia patria, para que se configure el supuesto de la usurpación de funciones, se requiere que el órgano o funcionario presuntamente infractor o incurso en dicho vicio, ejerza o haya ejercido funciones o competencias públicas asignadas por la Constitución de la República o las leyes a otro órgano u órganos del Poder Público, sea nacional, estadal o municipal. Ello así, resulta necesario destacar que en criterio de esta Sala Constitucional, en el presente caso, se evidencia del texto de la Constitución del Estado Mérida, aprobada en fecha 7 de noviembre de 1995, publicada en la Gaceta Oficial de ese Estado Nº 7 Extraordinario, de fecha 20 de abril de ese mismo año, que el Poder Legislativo del Estado Mérida no asumió competencias asignadas constitucionalmente al Poder Legislativo Nacional para regular la actividad del Ministerio Público, por lo que la trasgresión constitucional alegada no encuadra en el vicio de usurpación de funciones”.

Sin embargo, conteste con el criterio transcrito, en esta oportunidad se observa que el Consejo Legislativo del Estado Zulia incurrió en el vicio de extralimitación de atribuciones, ya que si bien no creó ex novo ningún ente u órgano -Gobernador-, si le atribuyó algunas competencias que por mandato constitucional le corresponden a él como órgano legislativo de dicho Estado, con lo cual el Poder Legislativo de dicho Estado incurrió en referido vicio, pues si bien es cierto que tenía competencia para organizar los Poderes Públicos de esa entidad federal a la luz de nuestra Constitución, no es menos cierto, que tal organización debió ser realizada de conformidad con lo dispuesto en la Constitución y la ley, es decir, debió respetar y tener como límites las normas constitucionales y legales atributivas de competencias a los distintos órganos del Poder Público Nacional, lo cual resulta igualmente aplicable a la calificación de leyes orgánicas que realiza la norma impugnada ya que el mismo colide con el contenido del artículo 203 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, por lo que se declara con lugar la nulidad del artículo 52 de la Constitución del Estado Zulia. Así se declara.






El artículo 78.24 de la Constitución del Estado Zulia establece, lo siguiente:

“Artículo 78.- Son atribuciones del Gobernador del Estado:
…Omissis…
24. Presentar al Consejo Legislativo, a más tardar en la primera quincena de noviembre de cada año, el Proyecto de Ley de Presupuesto de Ingresos y Gastos Públicos del Estado para el siguiente ejercicio anual”.

Al respecto, se aseveró que de la lectura del artículo 78.24 de la Constitución del Estado Zulia, la norma impugnada “ninguna alusión hace (…) sobre el cumplimiento estructural que debe tener el presupuesto de ese Estado, tal como lo disponen los artículos 167.4, 175 y 179 de la Constitución”.

Que “en igual sentido, la infracción omisiva se produce al no dar cumplimiento a lo dispuesto en el artículo 125 y 169 de la Constitución de la República (…)”. Además, se señaló que “la infracción omisiva se produce al no dar cumplimiento a lo dispuesto en el artículo 125 y 169 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, por cuanto teniendo el Estado Zulia poblaciones indígenas debió prever las disposiciones contenidas en esos artículos”.

Asimismo, que “señala el constituyente nacional, que en cada ejercicio fiscal, los estados destinarán a los Municipios una participación no menor del 20%, pero resulta que la Constitución del Estado Zulia nada establece, cómo debe distribuirse la partida señalada, con cuya omisión se violan esos dispositivos de la Carta Magna, pues la Constitución Estadal debe establecer en su texto esos principios; y sin embargo no lo hizo”.

Ciertamente, de la lectura de los artículos 125, 167.4 y 169 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, se desprende claramente que los Estados deberán dictar leyes en desarrollo del Texto Fundamental, sin embargo ello no comporta en sí mismo, que la omisión de la Constitución del Estado Zulia en desarrollar o incorporar expresamente las disposiciones normativas nacionales, genere una violación a la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela que afecte de nulidad la norma impugnada.

Bajo la vigencia de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, la jurisdicción constitucional abarca no sólo las violaciones producto de la actuación del legislador, sino también aquéllas que surgen de la inactividad de éste. De esta manera, la Sala ha afirmado, que el control de la constitucionalidad por omisión no se limita al control de las omisiones formalmente legislativas, sino a la inactividad en el ejercicio de cualquier competencia de rango constitucional, esto es, ante la ausencia de cumplimiento de toda obligación debida, cuando dicho cumplimiento deba realizarse en ejecución directa e inmediata de la Constitución, por lo que comprende no sólo las pasividades del Poder Legislativo Nacional, Estadal y Municipal, sino también las de cualquier otro órgano del Poder Público cuando deje de ejercer competencias de ejecución directa e inmediata de la Constitución -Cfr. Sentencia de esta Sala Nº 91/05-.

Sin embargo, no puede pretender la parte accionante que los preceptos constitucionales  resultan, total o parcialmente, ineficaces por falta de desarrollo, ya que a su juicio no existe una regulación particular en la Constitución del Estado Zulia, más aún cuando existen normas de rango legal de carácter nacional que las desarrollan suficientemente, o existe un impedimento constitucional para que los Consejos Legislativos puedan desarrollar sobre tales materias su competencia normativa.

En tal sentido, la aplicación del contenido del artículo 125 de la Constitución que establece que “los pueblos indígenas tienen derecho a la participación política. El Estado garantizará la representación indígena en la Asamblea Nacional y en los cuerpos deliberantes de las entidades federales y locales con población indígena, conforme a la ley”, se encuentra regulada en la Disposición Transitoria Séptima del Texto Constitucional, en los siguientes términos:

“Séptima. A los fines previstos en el artículo 125 de esta Constitución, mientras se apruebe la ley orgánica correspondiente, la elección de los y las representantes indígenas a la Asamblea Nacional, a los Consejos Legislativos Estadales y a los Consejos Municipales, se regirá por los siguientes requisitos de postulación y mecanismos:
Todas las comunidades u organizaciones indígenas podrán postular candidatos y candidatas que sean indígenas.
Es requisito indispensable, para ser candidato o candidata, hablar su idioma indígena, y cumplir con, al menos, una de las siguientes condiciones:
Haber ejercido un cargo de autoridad tradicional en su respectiva comunidad.
Tener conocida trayectoria en la lucha social en pro del reconocimiento de su identidad cultural.
Haber realizado acciones en beneficio de los pueblos y comunidades indígenas.
Pertenecer a una organización indígena legalmente constituida con un mínimo de tres años de funcionamiento.
Se establecerán tres regiones: Occidente, compuesta por los Estados Zulia, Mérida y Trujillo; Sur, compuesta por los Estados Amazonas y Apure; y Oriente, compuesta por los Estados Bolívar, Delta Amacuro, Monagas, Anzoátegui y Sucre.
Cada uno de los Estados que componen las regiones elegirá un representante. El Consejo Nacional Electoral declarará electo al candidato o electa a la candidata que hubiere obtenido la mayoría de los votos válidos en su respectiva región o circunscripción.
Los candidatos o las candidatas indígenas estarán en el tarjetón de su respectivo Estado o circunscripción y todos los electores o electoras de ese Estado podrán votarlos o votarlas.
Para los efectos de la representación indígena en los Consejos Legislativos y en los Consejos Municipales de los Estados y Municipios con población indígena, se tomará el censo oficial de 1992 de la Oficina Central de Estadística e Informática. Las elecciones se realizarán de acuerdo con las normas y requisitos aquí establecidos.
El Consejo Nacional Electoral garantizará con apoyo de expertos o expertas indigenistas y organizaciones indígenas el cumplimiento de los requisitos aquí señalados”.

Además, la Ley Orgánica de Pueblos y Comunidades Indígenas (Gaceta Oficial Nº 38.344 del 27 de diciembre de 2005), establece que en los estados, municipios y parroquias con población indígena, se elegirán representantes indígenas para los consejos legislativos, concejos municipales y juntas parroquiales de dichas entidades, conforme al procedimiento establecido en la ley electoral en materia indígena; señalando que a los efectos de determinar los estados, municipios y parroquias con población indígena tomarán en cuenta los datos del último censo oficial, las fuentes etno-históricas y demás datos estadísticos y otras fuentes de información.

Igualmente, el contenido del artículo 169 de la Constitución, fue desarrollado por parcialmente por la mencionada Ley Orgánica de Pueblos y Comunidades Indígenas, que desarrolla y consolida los derechos políticos de los Pueblos y Comunidades Indígenas, así como el principio de democracia participativa, al tener por objetivos promover los principios de una sociedad democrática, participativa, protagónica, multiétnica, pluricultural y multilingüe, en un Estado de justicia, federal y descentralizado; desarrollar los derechos de los de los pueblos y comunidades indígenas reconocidos en la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, en las leyes, convenios, pactos y tratados válidamente suscritos y ratificados por la República; proteger las formas de vida y el desarrollo sustentable de los pueblos y comunidades indígenas, con fundamento en sus culturas e idiomas; establecer los mecanismos de relación entre los pueblos y comunidades indígenas con los órganos del Poder Público y con otros sectores de la colectividad nacional y garantizar el ejercicio de los derechos colectivos e individuales de los pueblos, comunidades indígenas y de sus miembros; así como por la sancionada Ley de Pueblos y Comunidades Indígenas del Estado Zulia -Vid. Página web consultada el 28/10/08, en http://clezulia.gov.ve/index.php?option=com_content&task=view&id=305&Itemid=2-, por lo que no se verifica omisión constitucionalmente tutelable. Así se declara.

Mención aparte merecen los artículos 175 y 179 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, cuyo contenido expresamente establecen lo siguiente:

“Artículo 175. La función legislativa del Municipio corresponde al Concejo, integrado por concejales elegidos o concejalas elegidas en la forma establecida en esta Constitución, en el número y condiciones de elegibilidad que determine la ley.
…Omissis…
Artículo 179. Los Municipios tendrán los siguientes ingresos:
1.- Los procedentes de su patrimonio, incluso el producto de sus ejidos y bienes.
2.- Las tasas por el uso de sus bienes o servicios; las tasas administrativas por licencias o autorizaciones; los impuestos sobre actividades económicas de industria, comercio, servicios, o de índole similar, con las limitaciones establecidas en esta Constitución; los impuestos sobre inmuebles urbanos, vehículos, espectáculos públicos, juegos y apuestas lícitas, propaganda y publicidad comercial; y la contribución especial sobre plusvalías de las propiedades generadas por cambios de uso o de intensidad de aprovechamiento con que se vean favorecidas por los planes de ordenación urbanística.
3.- El impuesto territorial rural o sobre predios rurales, la participación en la contribución por mejoras y otros ramos tributarios nacionales o estadales, conforme a las leyes de creación de dichos tributos.
4.- Los derivados del situado constitucional y otras transferencias o subvenciones nacionales o estadales;
5.- El producto de las multas y sanciones en el ámbito de sus competencias y las demás que les sean atribuidas;
6.- Los demás que determine la ley”.

De una simple lectura de los artículos parcialmente transcritos, esta Sala no advierte de forma alguna cómo el contenido de la Constitución del Estado Zulia resulta inconstitucional en los términos denunciados y, por el contrario considera que el ejercicio por parte de los Consejos Legislativos en tales materias supondría en la mayoría de los casos (salvo supuestos como el contenido en una usurpación de funciones del mencionado órgano legislativo estadal en las competencias del Poder Público Municipal) se constituyan en una legislación estadal (leyes de presupuesto) que en ejecución de la legislación nacional viabilicen -vgr. Ley Orgánica de la Administración Financiera el Sector Público- las normas constitucionales en tales materias -artículo 179, numerales 3 y 4 de la Constitución, por lo que se desestiman las denuncias formuladas y se declara la constitucionalidad del artículo 78.24 de la Constitución del Estado Zulia. Así se declara.

Sobre la base de las consideraciones antes expuestas, esta Sala declara parcialmente con lugar el recurso de nulidad por inconstitucionalidad interpuesto contra la Constitución del Estado Zulia y los artículos 2, 5, 8, 14, 15,  24, 25 (numerales 1 y 6), 26.28, 47.11, 52 y 78.24, dictada por el Consejo Legislativo de dicho Estado el 5 de agosto de 2003, publicada en la Gaceta Oficial del estado Zulia bajo el Nº 772 extraordinario del 13 de agosto de 2003. Así se decide.

De igual forma, dadas las múltiples actuaciones que eventualmente pudieron haber sido realizadas con fundamento en la Constitución del Estado Zulia y los efectos jurídicos que ello hubiere implicado en el ámbito de esa entidad federal, esta Sala en aras de la seguridad jurídica, fija los efectos del presente fallo anulatorio ex nunc o hacia el futuro, esto es, a partir de la publicación del presente fallo por la Secretaría de esta Sala Constitucional. Así se decide.


IV



Por las razones expuestas, esta Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, administrando justicia, en nombre de la República, por autoridad de la ley, declara:

1.- ADMITE la intervención de los ciudadanos Rodrigo Cabezas, Edy Ríos Becerra, Roberto Quintero, Imad Saad, José Luis Acosta, Arcadio Montiel, Javier Muñoz León, Adaulfo Carrasquero, María de Queipo, José Luis Pirela, Henry Ramírez, Jorge Duran Centeno, Mauricio Villasmil, William Cabello, Rafael Hernández, Eduardo Valbuena, Leonídas González, Harvis Rondón, Elisaul Colmenares, Egda Vilchez, Marta Ariza y Betty de Zuleta, como terceros coadyuvantes; y del ciudadano Manuel Rosales Guerrero, como tercero opositor.

2.- PARCIALMENTE CON LUGAR el recurso de nulidad por inconstitucionalidad conjuntamente con solicitud de amparo constitucional, interpuesta por los ciudadanos Carlos Baralt Morán, Mercedes Alejandra Suzzarini y Javier Gómez González, en su condición de apoderados judiciales del Municipio Maracaibo del Estado Zulia, ya identificados, contra la Constitución del Estado Zulia y sus los artículos 2, 5, 8, 14, 15,  24, 25 (numerales 1 y 6), 26.28, 47.11, 52 y 78.24, dictada por el Consejo Legislativo de dicho Estado el 5 de agosto de 2003, publicada en la Gaceta Oficial del Estado Zulia bajo el Nº 772 extraordinario del 13 de agosto de 2003. En consecuencia, se declaran NULOS los artículos 5, 15, 24 y 52 de la Constitución del Estado Zulia.

Visto que en el cuerpo del presente fallo se realizó una interpretación respecto a la naturaleza jurídica y procedimiento para la aprobación de las constituciones estadales y declara la nulidad de los artículos 5, 15, 24 y 52 de la Constitución del Estado Zulia, se ORDENA la publicación íntegra del presente fallo en la Gaceta Judicial, la Gaceta Oficial del Estado Zulia y en la página web del Tribunal Supremo de Justicia, de conformidad con el artículo 126 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, en cuyo sumario se expresará:



“Sentencia de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia respecto a la naturaleza jurídica y procedimiento para la aprobación de las constituciones estadales y declara la nulidad de los artículos 5, 15, 24 y 52 de la Constitución del Estado Zulia ".

Publíquese y regístrese. Cúmplase lo ordenado.


Ficha:

SALA CONSTITUCIONAL
Magistrada Ponente: LUISA ESTELLA MORALES LAMUÑO
Expediente Nº 03-2594
Fecha: 26 días del mes de abril de dos mil once (2011)
Enlace: http://www.tsj.gov.ve/decisiones/scon/Abril/597-26411-2011-03-2594.html